<P> 案由：</P>
<P> 在2007年十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上，我提交了《關(guān)于國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)盡早達(dá)到GDP的4%的建議》的建議案。在這個(gè)建議案中，我通過(guò)理論分析和實(shí)證研究，認(rèn)為在遵循“逐年提高、逐步實(shí)現(xiàn)”的原則下，認(rèn)真落實(shí)《教育法》所規(guī)定的“三個(gè)增長(zhǎng)”的要求，逐步提高中央和地方各級(jí)政府財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)所占的比例，在2010年，實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的目標(biāo)，不僅是十分必要的，而且是完全可能的。然而，近幾年來(lái)，盡管中央和地方政府總體上對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入有了相當(dāng)大的增加，但在依法落實(shí)《教育法》所規(guī)定的“三個(gè)增長(zhǎng)”的要求上，特別是教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)高于同級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)上，還有相當(dāng)?shù)木嚯x，形勢(shì)并不令人樂(lè)觀。</P>
<P> 一、近年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入情況反映出來(lái)的突出問(wèn)題</P>
<P> 從最近幾年教育部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部聯(lián)合公布的“全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況年度統(tǒng)計(jì)公告”來(lái)看，2005年、2006年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入（包括各級(jí)財(cái)政對(duì)教育的撥款、教育費(fèi)附加、企業(yè)辦中小學(xué)支出以及校辦產(chǎn)業(yè)減免稅等項(xiàng)）依次為5161.08億元、6348.36億元，比上年分別增長(zhǎng)15.57％和23.00％（由于2007年全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入情況尚未公布，這里僅以2005和2006年全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入來(lái)作分析）。從落實(shí)《教育法》規(guī)定的“三個(gè)增長(zhǎng)”情況來(lái)看，2005年中央和地方各級(jí)政府預(yù)算內(nèi)教育撥款（不包括城市教育費(fèi)附加）為4665.69億元，比上年的4027.82億元增長(zhǎng)15.84％。其中，中央財(cái)政教育支出349.85億元，比上年的299.45億元增長(zhǎng)16.83%，高于中央本級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入15.42%的增長(zhǎng)幅度。2006年中央和地方各級(jí)政府預(yù)算內(nèi)教育撥款（不包括城市教育費(fèi)附加）為5795.61億元，比上年的4665.69億元增長(zhǎng)24.22％。其中，中央財(cái)政教育支出538.33億元，比增長(zhǎng)53.88 %，也高于中央本級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入18%的增長(zhǎng)幅度。從地方上看，2005年，全國(guó)有山西、內(nèi)蒙、浙江、福建、山東、河南、湖南、廣東、貴州、云南、陜西等11個(gè)省、自治區(qū)，預(yù)算內(nèi)教育撥款的增長(zhǎng)率低于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)率的（見(jiàn)表1）。到2006年，全國(guó)仍有河北、內(nèi)蒙、江蘇、浙江、安徽、福建、河南、廣東、廣西、西藏、寧夏等12個(gè)省、自治區(qū)，預(yù)算內(nèi)教育撥款的增長(zhǎng)率低于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)率（見(jiàn)表2）。</P>
<P> 從預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例情況看，按預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)包含城市教育費(fèi)附加的口徑計(jì)算，2005年全國(guó)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出33930.28億元的比例為14.58％，比上年14.90%下降了0.32個(gè)百分點(diǎn)。全國(guó)有23個(gè)省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例比上年有不同程度的下降（見(jiàn)表3）。2006年，全國(guó)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出40422.73億元比例為15.18％，比上年14.58%增加了0.6個(gè)百分點(diǎn)。全國(guó)仍有18個(gè)省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例比上年有不同程度的下降（見(jiàn)表4）。①</P>
<P> 2005年和2006年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，政府教育投入總量繼續(xù)增加，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例（2004—2006年依次為2.79％、2.81％、3.01％）都比上年有所增加，中央財(cái)政的教育投入達(dá)到了《教育法》規(guī)定的“三個(gè)增長(zhǎng)”的要求，但仍有相當(dāng)一部分省、自治區(qū)、直轄市沒(méi)有達(dá)到《教育法》規(guī)定的教育投入增長(zhǎng)要求。從地域分布來(lái)，這些省份，既有經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部省份，如內(nèi)蒙古、寧夏、新疆等�。灰灿泻幽�、湖南等中部省份；更有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東、江蘇、浙江等省。在中央財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投入穩(wěn)步增長(zhǎng)的情況下，部分地方政府的教育經(jīng)費(fèi)投入非但沒(méi)有增加，反而出現(xiàn)了“擠出效應(yīng)”，即在上級(jí)政府（包括中央政府或省級(jí)政府）投入增加，本級(jí)政府投入相應(yīng)減少。如果按照這種態(tài)勢(shì)發(fā)展下去，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP4%的目標(biāo)不僅在2010年難以實(shí)現(xiàn)，而且很有可能會(huì)遙遙無(wú)期。如果這種事情果真發(fā)生在貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的21世紀(jì)的今天，就很難讓人理解了。為防止這種局面出現(xiàn)并惡化，我們必須采取有效措施，保證各級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)的落實(shí)。本人認(rèn)為，將財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入納入地方政府的考核指標(biāo)體系，是實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)投入合理增長(zhǎng)的強(qiáng)有力的保障措施。</P>
<P> 二、將財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入納入地方政府考核指標(biāo)的重要性和必要性</P>
<P> 合理的教育經(jīng)費(fèi)投入是教育改革和發(fā)展順利進(jìn)行的重要保證，是科教興國(guó)戰(zhàn)略落到實(shí)處的重要標(biāo)志，而財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到GDP的4%是我國(guó)教育健康發(fā)展的最基本要求。多年來(lái)，教育經(jīng)費(fèi)投入不足一直是制約我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的重要因素之一，在各級(jí)各類(lèi)教育事業(yè)中，因教育經(jīng)費(fèi)投入不足而導(dǎo)致的各種弊端日益顯現(xiàn)，有的呈愈演愈烈之勢(shì)，嚴(yán)重危及了我國(guó)教育事業(yè)的健康發(fā)展。而保證各級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)投入的逐年增長(zhǎng)，是解決教育投入不足問(wèn)題的一個(gè)重要方面。實(shí)現(xiàn)法定的教育經(jīng)費(fèi)投入的“三個(gè)增長(zhǎng)”是實(shí)現(xiàn)“GDP的4%目標(biāo)”的根本途徑。正因如此，早在1993年國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》就明確規(guī)定，中央和地方政府教育撥款的增長(zhǎng)要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，切實(shí)保證教師工資和生均公用經(jīng)費(fèi)逐年有所增長(zhǎng)(即通稱(chēng)的“三個(gè)增長(zhǎng)”)，如果說(shuō)這還只是政府的行動(dòng)綱領(lǐng)的話，那么，到1995年，國(guó)家頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》就以法律形式將“三個(gè)增長(zhǎng)”確定下來(lái)，并要求各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)嚴(yán)格遵守、切實(shí)落實(shí)。從此，實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的“三個(gè)增長(zhǎng)”就為國(guó)家文件和法規(guī)所規(guī)定，已上升為國(guó)家的意志，具有國(guó)家強(qiáng)制力。</P>
<P> 可見(jiàn)，落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)投入的“三個(gè)增長(zhǎng)”不僅是基于我國(guó)教育健康發(fā)展的基本需要，更是國(guó)家法律規(guī)定和政策要求。然而，從1995年至今，全國(guó)有相當(dāng)一部分省份的教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)率低于同級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)率。即便在近期，在我國(guó)“富可敵國(guó)”的省份不斷擴(kuò)大，各省、市、區(qū)財(cái)政收入年增長(zhǎng)不斷創(chuàng)新高等喜訊捷報(bào)頻傳的時(shí)候，就是在一些“富可敵國(guó)”的省份諸如山東、廣東、江蘇、浙江等省，財(cái)政性教育投入也沒(méi)有達(dá)到法定的“三個(gè)增長(zhǎng)”的要求。完全可以說(shuō)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的“三個(gè)增長(zhǎng)”，財(cái)力不是問(wèn)題，關(guān)鍵是認(rèn)識(shí)和決斷。當(dāng)然，我們也不能由此簡(jiǎn)單地得出“各級(jí)地方政府沒(méi)有盡責(zé)”的結(jié)論，但事實(shí)也的確表明要真正落實(shí)“三個(gè)增長(zhǎng)”，還不是一件很容易的事情。</P>
<P> 我認(rèn)為，對(duì)政府的教育經(jīng)費(fèi)的投入缺乏剛性的制約措施，是造成這種現(xiàn)狀的一個(gè)重要原因。因?yàn)榕c抓城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)這些容易產(chǎn)生政績(jī)和顯示政績(jī)的“近功”事業(yè)相比，辦教育畢竟是一件“遠(yuǎn)功”，其效果要在十年甚至幾十年以后才能真正顯現(xiàn)出來(lái)，而各級(jí)政府及其官員都是有明確任期的。在財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限的前提下，各級(jí)政府及其官員會(huì)多多少少、有意無(wú)意基于出“政績(jī)”的考量，當(dāng)然更愿意將有限的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入到更容易出政績(jī)的事業(yè)上。這也是為什么辦教育“說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”的原因。如果沒(méi)有剛性指標(biāo)的約束，在財(cái)政經(jīng)費(fèi)仍然有限的前提下，要各級(jí)政府都自覺(jué)地加大教育經(jīng)費(fèi)的投入力度，在當(dāng)前的形勢(shì)下，還不太現(xiàn)實(shí)。而將財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)納入各級(jí)地方政府的政績(jī)的考核指標(biāo)，不失為保證政府教育經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)的有效辦法。</P>
<P> 建議：</P>
<P> 當(dāng)前，中央及地方各級(jí)政府的財(cái)政收入在大幅增長(zhǎng)，完全有財(cái)力增加教育投入，因此，實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)投入的“三個(gè)增長(zhǎng)”在財(cái)力上是完全可行的。那么，怎樣建立將財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)納入地方政府政績(jī)的考核指標(biāo)體系呢？</P>
<P> 第一，提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想。各級(jí)政府及其官員都要站在全局的高度，樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)識(shí)到優(yōu)先發(fā)展教育對(duì)實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略以及對(duì)國(guó)家和民族未來(lái)發(fā)展的深遠(yuǎn)意義，在思想上高度重視，在行動(dòng)中狠抓落實(shí)。切實(shí)把加大教育投入作為優(yōu)先發(fā)展教育、實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性、前瞻性工作來(lái)做，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政投入主渠道的作用，提高中央和省級(jí)政府本級(jí)財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)支出的比例。為此，各級(jí)財(cái)政要認(rèn)真落實(shí)已出臺(tái)的籌措教育經(jīng)費(fèi)的各項(xiàng)法規(guī)和政策，特別是要保證做到《教育法》規(guī)定的教育經(jīng)費(fèi)的“三個(gè)增長(zhǎng)”，切實(shí)增加教育的有效投入。</P>
<P> 第二，制定教育投入法規(guī)，形成有效的保障機(jī)制。教育財(cái)政的實(shí)施，它不僅取決于社會(huì)制度、國(guó)家教育發(fā)展政策，而且取決于利益集團(tuán)之間和各級(jí)政府之間、政府部門(mén)之間的博弈。因此，必須以法律形式明確各級(jí)政府的教育投入責(zé)任，明確制約措施，在財(cái)力上形成財(cái)政性教育投入不斷增加的有效保障機(jī)制。為此，要盡快制定《教育經(jīng)費(fèi)投入法》，從法律層次上保證教育投入。在《教育經(jīng)費(fèi)投入法》中，至少要規(guī)定以下幾點(diǎn)：（1）將各級(jí)政府預(yù)算中教育經(jīng)費(fèi)支出單列，設(shè)置“教育經(jīng)費(fèi)類(lèi)”級(jí)科目，列入各級(jí)政府預(yù)算。（2）以落實(shí)《教育法》中規(guī)定的“三個(gè)增長(zhǎng)”為基準(zhǔn)，規(guī)定各級(jí)政府年度教育經(jīng)費(fèi)投入在本級(jí)財(cái)政支出中的比例及年增長(zhǎng)率或經(jīng)費(fèi)投入總量。同時(shí)，確定經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)率和經(jīng)費(fèi)總量時(shí)應(yīng)扣除物價(jià)上漲因素，按可比價(jià)格計(jì)算，防止經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)被物價(jià)上漲抵消，保證教育經(jīng)費(fèi)由實(shí)質(zhì)性的增長(zhǎng)。預(yù)算安排時(shí)，要確保落實(shí)。</P>
<P> 第三，完善教育財(cái)政預(yù)算決策程序。現(xiàn)在每年人大開(kāi)會(huì)期間，不少地方政府的政府工作報(bào)告沒(méi)有明確的教育預(yù)算的內(nèi)容，教育預(yù)算也不對(duì)外公布，連人大代表也不知情，往往是一年之后公布經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行情況，各級(jí)人民代表大會(huì)難以對(duì)同級(jí)政府教育預(yù)算進(jìn)行審查、監(jiān)督。為此，必須加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)同級(jí)政府教育預(yù)算的審查和監(jiān)督，各級(jí)政府每年教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算應(yīng)作為政府工作報(bào)告中相對(duì)獨(dú)立的一部分上報(bào)各級(jí)人大表決、批準(zhǔn)。</P>
<P> 同時(shí)，鑒于現(xiàn)在省級(jí)人大常委會(huì)設(shè)有預(yù)算委員會(huì)，對(duì)政府的各項(xiàng)預(yù)算進(jìn)行審查和監(jiān)督。為了確保教育預(yù)算穩(wěn)步增長(zhǎng)的落實(shí)，科學(xué)有效的做好教育預(yù)算的審議和監(jiān)督工作，建議在各級(jí)人大常委會(huì)預(yù)算委員會(huì)下設(shè)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算工作小組。該工作小組的主要職能，是審核、批準(zhǔn)本級(jí)教育財(cái)政預(yù)算方案，決定教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、教育經(jīng)費(fèi)在預(yù)算支出中的比例，以及教育經(jīng)費(fèi)在地區(qū)和學(xué)校之間的分配等重大事?
|
