中國人民大學(xué)周淑真

　　公共生活的有序狀態(tài)是人類社會共同體存在、持續(xù)和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，政治的首要價值目標(biāo)就是在人類的公共生活中建立起有效的秩序。政治文明的性質(zhì)規(guī)定了政治文明的主題是建立一種合理的公共秩序。政治制度是指人們在政治理念指導(dǎo)下規(guī)范政治行為，以建立公共秩序的政治組織體制、運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)作程序，政治文明的最終表現(xiàn)形式是制度文明。在當(dāng)代世界各國，政黨掌握政權(quán)并在社會政治生活、國家事務(wù)和政治體制運(yùn)作中處于中心地位，因此，政黨制度建設(shè)是政治文明建設(shè)的重要組成部分。我們所處的時代是政黨政治的時代。當(dāng)代世界絕大多數(shù)國家，無論是大國還是小國，無論是貧國還是富國，其政治舞臺上的主角都非政黨莫屬。政黨承擔(dān)著政治發(fā)動機(jī)的功能，是國家政治的核心和主體。

　　每個國家采取的政黨制度的類型和模式不同，相互關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制不同，其功能作用發(fā)揮的程度也有不同，但無論采取哪種類型和模式政黨制度的國家，政黨對該國的內(nèi)政外交的基本走向和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展起決定性的作用。一個國家發(fā)展進(jìn)步的重要條件，是政黨特別是執(zhí)政黨有能力并且較為妥當(dāng)?shù)靥幚韲�家的重大政治關(guān)系，而無論什么性質(zhì)的國家，政黨關(guān)系都是國家重大政治關(guān)系的重要組成部分，政黨制度是國家政治制度的核心�？v觀17世紀(jì)英國資產(chǎn)階級革命政黨產(chǎn)生以來，數(shù)千個政黨面對社會發(fā)展這個永恒的主題，有盛有衰，有成有敗，剖析它們興衰成敗背后的內(nèi)在原因，可以感悟到政黨發(fā)展規(guī)律和內(nèi)在機(jī)理的支配作用。人們不斷地總結(jié)政黨和政黨制度發(fā)展過成中的功過成敗和利弊得失，成為人類社會在政黨政治問題上共同的政治智慧。借鑒這些人類中政治文明重要成果，為加強(qiáng)我國多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)提供有益的借鑒，具有積極意義和重要作用。大體說來，可以從以下幾個方面去思考。

　　一、客觀認(rèn)識和準(zhǔn)確把握世界各國政黨制度的普遍性與特殊性的辯證關(guān)系

　　世界各國政黨制度的建立有普遍的規(guī)律。政黨制度的內(nèi)容包括一個國家的各個政黨在政治生活中所處的法律地位、政黨同政黨之間的關(guān)系、政黨同國家政權(quán)的關(guān)系。作為一種運(yùn)行機(jī)制，政黨制度一旦形成便具有相對的穩(wěn)定性，它構(gòu)成了社會各階級、階層、集團(tuán)和個人在政治生活中的一種行為規(guī)范，也形成了一種黨際關(guān)系體系和運(yùn)行規(guī)則。據(jù)此，人們按照這些關(guān)系認(rèn)識政黨制度，按照一個國家主要政黨數(shù)量去劃分政黨制度的類型。但是世界各國的政黨制度的普遍性又寓于特殊性之中。世界各國各種類型政黨毫無例外都根植于本國的特定土壤，由于每個國家的社會歷史發(fā)展過程不同，民族文化構(gòu)成不同，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，世界各國政黨制度各有特點(diǎn)，同樣類型的政黨制度在不同的國家有不同的實(shí)現(xiàn)方式和運(yùn)行模式，沒有一個國家同另外一個國家是完全相同的。同是兩黨制，英國是議會制的兩黨制，美國是三權(quán)分立的總統(tǒng)制的兩黨制，執(zhí)政黨的產(chǎn)生方式、政黨制度的運(yùn)行機(jī)制、執(zhí)政黨的責(zé)任地位、執(zhí)政黨領(lǐng)袖的領(lǐng)導(dǎo)方式完全不同；同是多黨制，意大利是典型的議會制的多黨制，法國是半總統(tǒng)半議會制的多黨制，德國多黨制有5%條款的限制，日本是一黨獨(dú)大、多黨并存的多黨制。當(dāng)代俄羅斯的多黨制中則沒有法定的執(zhí)政黨。但無論如何，執(zhí)政黨力圖繼續(xù)維持執(zhí)政地位，反對黨期待獲得執(zhí)政地位，參政黨施展才干力圖有所表現(xiàn)，在這些方面世界政黨是共通的�，F(xiàn)代政黨制度體現(xiàn)了民主政治的普適價值與多元世界的國情差異兩者之間的沖突與交融，是價值的普適性和形式的民族性相結(jié)合的產(chǎn)物，成熟的政黨制度需要將民主政治的一般原則體現(xiàn)于一定的民族形式之中。

　　同時，在政黨制度這個相對穩(wěn)定的架構(gòu)中，政黨和政黨政治則具有一定的可變性。政黨、政黨政治和政黨制度產(chǎn)生的時序一般為：先有政黨和政黨政治，兩者的發(fā)展是同步的，是不可分割的，爾后才有政黨制度的確立。這是世界各國政黨制度建立和運(yùn)行的普遍規(guī)律。因此，政黨制度發(fā)展的前提是政黨的發(fā)展，政黨的發(fā)展?fàn)柡笠�發(fā)政黨制度的發(fā)展。在這方面世界各國政黨也是共通的。因此，當(dāng)代世界各個政黨，都面臨著如何去面對新的形勢、以什么樣的理念和姿態(tài)去處理發(fā)展變化中的國內(nèi)外事務(wù)的問題。政黨的社會基礎(chǔ)作為政黨的生存土壤，其范圍的大小和力量的強(qiáng)弱，決定著政黨的生命力與影響力的大小。爭取盡可能多的社會群體和社會階層的支持和擁護(hù)，是任何渴望求得生存和發(fā)展的政黨必須首先思考的。如凡是執(zhí)政黨都會面臨著這樣一些共同的問題：執(zhí)政黨代表什么人的利益、追求什么樣的社會目標(biāo)、采用什么樣的方法治國理政、自身有什么樣的能力和應(yīng)該具備什么樣的能力、理論綱領(lǐng)能否與時俱進(jìn)、能否正確對待自己的歷史傳統(tǒng)、能否隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的變化來把握自己、能否始終把發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高生產(chǎn)力、提高人民的生活水平放在行動首位，執(zhí)政黨同國家決策機(jī)關(guān)的關(guān)系如何處理，等等。因此，我們不能以自己國家政黨制度的特殊性否認(rèn)世界政黨制度發(fā)展的普遍規(guī)律，把其他國家的有益經(jīng)驗和成功做法一概斥之為糟粕，同時也不能以普遍性代替本國政黨制度的特殊性，照抄照搬別國的政治制度和政黨制度。

　　改革開放30年的今天，我國社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，要求我國的政黨制度具有更大的包容性。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，所有制和經(jīng)濟(jì)體制的重大變革，使我國社會在一致性增強(qiáng)的基礎(chǔ)上出現(xiàn)了多樣性發(fā)展的趨勢。如何適應(yīng)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，擴(kuò)大和容納社會各階層各團(tuán)體、各方面的政治參與，把他們的政治愿望和利益訴求納入我國基本政治制度體系中，如現(xiàn)有的八個民主黨派如何涵蓋社會的各方面，各民主黨派既要堅持自己的傳統(tǒng)特色基礎(chǔ)而面對現(xiàn)實(shí)又要防止趨同，人民政協(xié)的界別構(gòu)成如何發(fā)展，政協(xié)的結(jié)構(gòu)功能如何充分發(fā)揮，就成為基本政治制度發(fā)展中不可回避的問題。它要求我們必須與時俱進(jìn)，在政黨制度理論、觀念方面進(jìn)行創(chuàng)新，在政黨和政黨制度的運(yùn)行機(jī)制、功能作用方面進(jìn)行創(chuàng)新，既保證中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用，又能充分發(fā)揮民主黨派參政議政、民主監(jiān)督的作用和作為其聯(lián)系界別的政治利益代表的功能。這是一項艱巨的歷史任務(wù)。當(dāng)代中國的基本政治制度是一種形式、一種載體，關(guān)鍵在于我們?nèi)绾瓮ㄟ^堅持不懈的政治發(fā)展和政治文明建設(shè)，賦予基本政治制度真實(shí)的而不是虛假的、實(shí)質(zhì)的而不是表象的人民當(dāng)家作主的內(nèi)涵，從而實(shí)現(xiàn)社會各階層、各界別的政治資源合理配置。這些都要求我們清醒認(rèn)識和準(zhǔn)確把握世界各國政黨制度的普遍性與特殊性的辯證關(guān)系。

　　二、從法治建設(shè)的高度去思考對政黨和政黨制度關(guān)系的規(guī)范和調(diào)整

　　從世界范圍來看，政黨制度的形成是一個漸進(jìn)的歷史過程，對政黨進(jìn)行法制的規(guī)范和調(diào)整，是在政黨制度的發(fā)展過程中逐步產(chǎn)生發(fā)展起來的。在19世紀(jì)后期之前，人們普遍把政黨作為一種結(jié)社組織，憲法和法律都有關(guān)于結(jié)社以及由此形成的社會團(tuán)體的規(guī)定，所以各國并不在結(jié)社法律和社團(tuán)管理法律之外制定專門的政黨法律來規(guī)范和調(diào)整政黨及其活動。只是到了19世紀(jì)后期，少數(shù)國家才對政黨參與選舉的條件和程序做出特別的規(guī)定，這就是早期的政黨立法。就總體政黨制度發(fā)展而言，在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前，全世界除了選舉法中有關(guān)政黨參選的規(guī)定，以及針對特定政黨的禁止或限制性規(guī)定以外，都還沒有對政黨進(jìn)行一般規(guī)范的綜合性的法律制度。第二次世界大戰(zhàn)后，由于政黨在社會和國家政治中的作用和影響日益增強(qiáng)，政黨制度進(jìn)一步完善，政黨成為政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的動力來源和重要元素，許多國家將政黨從一般的社會組織中區(qū)別開來，確立其特殊的法律地位，使政黨的正面作用得以發(fā)揮，負(fù)面作用得以限制，必要的政治秩序得以維護(hù)。到21世紀(jì)初，據(jù)筆者所能看到的各國憲法中，包括我國在內(nèi)的124個國家的憲法有對于政黨的規(guī)定。其中不少國家更在選舉法等法律制度方面規(guī)定了政黨的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，也有一些國家制定了專門的政黨法。由此可見，用法律精神與價值意義去規(guī)范政黨政治行為，維護(hù)社會秩序特別是政治秩序，成為世界各國政黨制度的普遍規(guī)律。

　　當(dāng)代世界各國對政黨實(shí)行法律規(guī)范主要有以下幾種意義：第一是對政黨合法性的認(rèn)可。確認(rèn)一個政黨是否合法，是一個國家政治秩序確立的前提。對政黨的合法性的認(rèn)可分為兩種模式：一種是法定制，國家通過憲法和法律對政黨合法地位、成立要件、基本準(zhǔn)則、權(quán)利義務(wù)做出規(guī)定；一種是默認(rèn)制，它不在立法上對政黨進(jìn)行具體的規(guī)定，而只要相關(guān)的政黨不違反法律的規(guī)定即為合法。默認(rèn)制也被認(rèn)為追懲制，美國就是實(shí)行默認(rèn)制的代表。第二是對執(zhí)政黨地位的確認(rèn)。執(zhí)政黨主導(dǎo)著一個國家的政治實(shí)踐和走向，在國家政治生活和社會生活中起著關(guān)鍵性的作用，對執(zhí)政黨地位的確認(rèn)也是各國政治制度和政治秩序建立的前提。各國對于執(zhí)政黨法律地位的確認(rèn)主要有兩種形式：一種是對執(zhí)政黨獲得執(zhí)政權(quán)力的路徑進(jìn)行規(guī)定，這是在兩黨制或多黨制的資本主義國家的做法；一種是將執(zhí)政地位直接賦予某個政黨，這是在發(fā)展中國家和社會主義國家的做法，一般是通過憲法“序言”的形式，對國家的歷史發(fā)展道路和重大社會變革進(jìn)行回顧，把執(zhí)政地位賦予在決定國家歷史發(fā)展道路過程中和重大社會變革中作出突出貢獻(xiàn)的政黨，確認(rèn)它的執(zhí)政地位。有執(zhí)政黨，當(dāng)然就存在相應(yīng)的非執(zhí)政黨，有的國家將執(zhí)政黨之外的政黨稱為“在野黨”，有的將執(zhí)政黨之外的政黨稱為“參政黨”。相關(guān)各國法律在承認(rèn)執(zhí)政黨地位的同時也確認(rèn)了非執(zhí)政黨的地位。這樣各個政黨都有法律規(guī)范的地位和與之相適應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，對國家政治生活的有序運(yùn)行提供了法律保障。

　　當(dāng)代世界各國對政黨進(jìn)行法律規(guī)范的基本形式主要有以下幾種，即憲法性規(guī)定、基本法律規(guī)定、專項法律規(guī)定、選舉法規(guī)定和憲法慣例。自從德國1967年制定《政黨法》以后，不少國家競相效仿制定相關(guān)法律，在對政黨的成立條件、遵行原則、活動方式、運(yùn)行機(jī)制等做出規(guī)定的同時，對政黨的建立及其活動的限制也做出明確的規(guī)定。如規(guī)定“禁止建立以進(jìn)行極端主義活動為目標(biāo)的政黨及其活動”，“不允許根據(jù)職業(yè)、種族、民族或宗教屬性特征建立政黨。”禁止其