從1872年美國(guó)建立起世界第一座國(guó)家公園——黃石國(guó)家公園后，國(guó)家公園的設(shè)置已發(fā)展到上百個(gè)國(guó)家和地區(qū)，在全世界現(xiàn)有的13萬(wàn)多個(gè)自然保護(hù)區(qū)中，已有各類國(guó)家公園數(shù)千座，并由單一的國(guó)家公園概念逐步衍生出“國(guó)家公園和保護(hù)區(qū)體系”等系統(tǒng)化的大概念。迅速發(fā)展的國(guó)家公園成為現(xiàn)代文明社會(huì)的一種標(biāo)志，也成為人類精神文化生活中不可分割的部分。

　　各國(guó)在國(guó)家公園的具體實(shí)踐中都根據(jù)國(guó)情和自身特點(diǎn)采取了不同的管理模式。不同的模式都有各自的優(yōu)缺點(diǎn)，但都保持著國(guó)家公園最根本的特性，即公益性、國(guó)家主導(dǎo)性和科學(xué)性。其中公益性體現(xiàn)了國(guó)家公園設(shè)立的根本目的，而國(guó)家主導(dǎo)性和科學(xué)性則是踐行公益性的兩大保障。

　　十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中首次提出，“加快生態(tài)文明制度建設(shè)……建立國(guó)家公園體制”。2015年初，我國(guó)出臺(tái)建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案。2015年5月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出，建立國(guó)家公園體制，實(shí)行分級(jí)、統(tǒng)一管理，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。2015年10月“十三五”規(guī)劃建議提出，“十三五”期間正式設(shè)立國(guó)家公園。

　　早在2007年，我國(guó)不少地方都提出建設(shè)國(guó)家公園的構(gòu)想。最早的國(guó)家公園試點(diǎn)出現(xiàn)在2008年。2008年6月，云南省被國(guó)家林業(yè)局作為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省份，以具備條件的自然保護(hù)區(qū)為依托，開(kāi)展國(guó)家公園建設(shè)工作。在全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看，試點(diǎn)工作開(kāi)始迄今已有7年，但對(duì)遺產(chǎn)地的管理，基本上是“新瓶裝舊酒”。大多數(shù)以各種方式掛牌“國(guó)家公園”的遺產(chǎn)地，仍然沿襲現(xiàn)有的其他類遺產(chǎn)地管理體系的體制機(jī)制，沒(méi)有保護(hù)好、沒(méi)有服務(wù)好、沒(méi)有經(jīng)營(yíng)好等遺產(chǎn)地管理的共性問(wèn)題基本沒(méi)有緩解，有的地方不當(dāng)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象甚至更加嚴(yán)重。

　　為此，提出如下建議：

　　一是國(guó)家公園的規(guī)劃要充分體現(xiàn)科學(xué)性。從規(guī)劃層面上看，要包括從單個(gè)公園到整個(gè)國(guó)家公園體系的不同層級(jí)；從規(guī)劃內(nèi)容上看，要涵蓋從總體規(guī)劃到實(shí)施方案、年度評(píng)估報(bào)告等不同尺度；從規(guī)劃屬性上看，要既強(qiáng)調(diào)保護(hù)又兼顧利用。同時(shí)，要對(duì)國(guó)家公園以及已有的自然保護(hù)區(qū)的區(qū)域劃定進(jìn)行科學(xué)復(fù)核，區(qū)域劃分要更加科學(xué)合理，范圍過(guò)小則達(dá)不到保護(hù)的目的，范圍過(guò)大則容易名不符實(shí)。范圍劃定要服從生態(tài)系統(tǒng)的整體性，避免形成分散的點(diǎn)狀“盆景”，做到以點(diǎn)帶區(qū)、連區(qū)成片、合片成體。

　　二是要強(qiáng)調(diào)保護(hù)為先，不能簡(jiǎn)單地跟旅游區(qū)劃等號(hào)。必須強(qiáng)調(diào)建設(shè)國(guó)家公園的首要目的是為了保護(hù)而不是為了開(kāi)發(fā)。要用創(chuàng)新思維解決“地、人”這兩個(gè)制約國(guó)家公園的突出瓶頸。目前生態(tài)移民難度越來(lái)越大，后續(xù)問(wèn)題也較多?？梢栽试S原住民在嚴(yán)格劃分的空間范圍和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)，激發(fā)其參與保護(hù)的內(nèi)生積極性。特許經(jīng)營(yíng)要以保障原住民生活為前提，不能完全對(duì)社會(huì)開(kāi)放?？梢砸?yún)f(xié)議保護(hù)機(jī)制，使保護(hù)區(qū)內(nèi)原住民成為環(huán)境保護(hù)利益共同體的成員，并能以此為生。保護(hù)措施要精細(xì)化，有相當(dāng)數(shù)量的物種和生態(tài)系統(tǒng)并不需要太大面積的嚴(yán)格禁止任何人類活動(dòng)的區(qū)域，甚至有的與原住民的生產(chǎn)生活行程了近似的“共生”關(guān)系。必須分門(mén)別類，避免一刀切。要引入第三方評(píng)價(jià)評(píng)估機(jī)制，同時(shí)適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

　　三是國(guó)家公園制度頂層設(shè)計(jì)的專家團(tuán)隊(duì)要開(kāi)放，要建設(shè)世界水平的國(guó)家公園。很多國(guó)家的國(guó)家公園制度對(duì)我們建設(shè)中國(guó)特色的國(guó)家公園制度具有一定的借鑒意義?？梢詮娜澜绶秶鷥?nèi)吸收規(guī)劃團(tuán)隊(duì)，以開(kāi)放的態(tài)度建設(shè)世界水平的國(guó)家公園。

　　四是在國(guó)家公園制度中應(yīng)對(duì)志愿服務(wù)留出空間。國(guó)家公園的公益性還體現(xiàn)在公眾的大力參與。美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)常年有幾十萬(wàn)名名公園志愿者協(xié)助國(guó)家公園工作，幫助恢復(fù)或者重建生態(tài)系統(tǒng)，甚至修建道路等，為聯(lián)邦政府節(jié)省了大量開(kāi)支，其中常年的義務(wù)講解員保持在1000人左右。這一點(diǎn)我國(guó)還有很大的差距。公眾的積極參與能夠加深社會(huì)對(duì)于國(guó)家公園的理解與支持，使國(guó)家公園的公益性具有更好的社會(huì)基礎(chǔ)，建議在國(guó)家公園制度中，明確可以允許和鼓勵(lì)公益組織及志愿者參加國(guó)家公園工作。