政府和社會資本合作模式（后文統(tǒng)稱PPP模式）是我國創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制的一大重要成果，通過推廣、運用PPP模式，吸引社會資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域，在改善民生中培育了新的經(jīng)濟增長動力，同時也是地方政府投融資體制改革的重要創(chuàng)新之舉。但是在PPP模式推進過程中，有關(guān)制度框架與法規(guī)體系還不健全，社會信用基礎(chǔ)薄弱，投資回報機制與項目收入模式仍不完善等問題比較突出，迫切需要對PPP模式的建設(shè)、運行全過程進行完善，實現(xiàn)陽光、規(guī)范推進。

　　一、當(dāng)前我國PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀

　　上世紀80年代起，英國、澳大利亞、加拿大等國就開始推行PPP模式，我國從上世紀90年代開始也進行了一些探索和實踐，但沒有形成可持續(xù)的長效的發(fā)展機制。2013年底，在決策層的大力推廣下，PPP模式真正在我國拉開大幕，PPP這種能夠撬動社會資本投入到公共服務(wù)領(lǐng)域的模式和機制開始在各地出現(xiàn)。兩年來，PPP模式發(fā)展迅速，各省市推出的PPP項目已經(jīng)高達2萬多億元的規(guī)模，從財政部建立國家PPP信息系統(tǒng)上看，PPP已經(jīng)招商的有5.6萬億。但在PPP快速發(fā)展過程中，也存在一些不規(guī)范的PPP，甚至一些偽PPP，出現(xiàn)一種把PPP變?yōu)榈诙N融資平臺的趨勢，需要警惕并加以糾正。

　　二、我國運用PPP模式存在的困難和問題

　　近年來，決策層大力倡導(dǎo)PPP模式，各級地方政府積極響應(yīng)。但地方政府在推廣PPP面臨“觀念認識轉(zhuǎn)變難、規(guī)范推廣運用難、社會資本尋求難、工作協(xié)調(diào)推進難、操作實施過程難、傳統(tǒng)銀行融資渠道通暢難”等困難。主要問題有：

　　1、法律法規(guī)體系不完善。目前，我國尚沒有關(guān)于PPP的統(tǒng)一法律法規(guī)和規(guī)范。當(dāng)前的規(guī)則設(shè)置常常一刀切，缺乏針對性和具體性。主管部門在各自的管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定，大多僅限于某個行業(yè)、缺乏全局性和系統(tǒng)性；有的法規(guī)過多重視自身管理的需要、導(dǎo)致部門法規(guī)間存在沖突，難以有效銜接。

　　2、投資者的利益難以保障。在PPP的推進中，出現(xiàn)問題時，政府及其代表方的違約現(xiàn)象嚴重。雖然保障公眾的權(quán)益確實應(yīng)該成為特許經(jīng)營的根本出發(fā)點，但是，對企業(yè)利益的漠視，一方面會打擊社會資本對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資信心；另一方面也會加大投資的風(fēng)險成本，而風(fēng)險成本最終也將通過價格上漲、質(zhì)量下降轉(zhuǎn)嫁于消費者，最終還是損害了公共利益。

　　3、政府短期行為比較嚴重。PPP不是一次“婚禮”，而是一場“婚姻”，是一樁需要長期經(jīng)營的事業(yè)。而地方政府普遍存在“甩包袱”的思想，把提供合格產(chǎn)品與服務(wù)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給企業(yè)，急于擺脫政府自身的責(zé)任與義務(wù)。地方政府只關(guān)注公私合作的引資功能，一些地方政府甚至不惜在合作合同中專門以政府文件的形式、給予投資者以保底用量，甚至設(shè)定超越其自身履約能力的高固定回報率，從而為日后的合作埋下隱患。與此同時，在如何平衡合作各方的利益關(guān)系，如何保護公眾利益和外部利益不受損害等方面卻考慮不夠。

　　三、運行PPP模式的建議

　　安慶市外環(huán)北路項目是全國首例市政道路PPP項目，開創(chuàng)了全國非經(jīng)營性項目PPP模式先河。市城投與北京城建共同出資組建外環(huán)北路項目公司，兩年內(nèi)完成投資建設(shè)，并提供11年的道路經(jīng)營和維護服務(wù)。市政府在項目運行期內(nèi)，通過購買服務(wù)方式，定期向項目公司支付可用性服務(wù)費及運維績效服務(wù)費。結(jié)合安慶市外環(huán)北路PPP項目的做法，對運行PPP模式有如下建議：

　　1、保證全過程陽光、規(guī)范。安慶市外環(huán)北路PPP項目在推進過程中，組建工作團隊，聘請咨詢機構(gòu)，編制實施方案，編制招標(biāo)文件，開展市場測試，實施項目采購，在省、市公共資源管理部門平臺上公開發(fā)布招標(biāo)公告，對中標(biāo)人進行綜合評價。在項目推進中，始終嚴格按照既定程序規(guī)范進行，保證陽光公開。

　　2、完善投資回報機制。社會資本參與公共投資，但資本逐利的特性沒有改變。因此，建立PPP項目長期穩(wěn)定與合理的回報機制十分重要。建立利益分享機制，遵循契約精神和法律意識，本著企業(yè)盈利但不暴利原則，落實相應(yīng)回報率，確保社會資本投資回報水平適中。外環(huán)北路PPP項目創(chuàng)新競價方式，賦予社會資本充分的自主選擇權(quán)，創(chuàng)新激勵相容機制，設(shè)置了具有可操作性的績效考核指標(biāo)和運營維護期績效考核指標(biāo)，創(chuàng)新績效考評機制，將考核結(jié)果與運維績效付費支付掛鉤。

　　3、明晰項目監(jiān)管職責(zé)。公共服務(wù)公共安全和民眾生活息息相關(guān)，一個小疏漏就可能引發(fā)重大事故，政府的監(jiān)管職責(zé)不能缺位。外環(huán)北路PPP項目設(shè)置了行政監(jiān)管、履約監(jiān)管和社會監(jiān)督三種方式，建立了政府監(jiān)管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體“五位一體”的監(jiān)督機制，確保公開公平操作。在實施過程中，委托中介機構(gòu)開展建設(shè)、運營、收支全過程的跟蹤審計，加強績效考評。提高民眾的參與度，建立有效的外部監(jiān)督機制。

　　4、合作雙方誠實守信。合作的基礎(chǔ)是誠信，社會資本要守信自律，政府更要兌現(xiàn)承諾。外環(huán)北路PPP項目中，堅持權(quán)責(zé)對等、風(fēng)險共擔(dān)。政府方作為行政管理主體，同時作為項目簽約主體，依據(jù)PPP項目協(xié)議約定，對全流程的履約進行監(jiān)管。公司方負責(zé)確保項目長期穩(wěn)定安全運營，同時要針對自然災(zāi)害、重特大事故等各類可能發(fā)生的事故和所有危險源制定應(yīng)急預(yù)案，明確事前、事中、事后各相關(guān)部門和人員的職責(zé)。由于公私合作期限長，期間可能會有合同沒有約定、難以預(yù)測的事件發(fā)生，此時公私雙方應(yīng)采取談判手段，在兼顧各方利益訴求的基礎(chǔ)上，按照協(xié)議確定的基本原則進行協(xié)商解決，協(xié)調(diào)解決的結(jié)果通過簽訂補充協(xié)議予以確認。