長江是中華民族的生命河，是中華民族發(fā)展的重要支撐，也是連接絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的重要紐帶，在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位。習(xí)近平總書記指出“當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個時期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”。中共中央政治局審議通過了《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，對長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展作出明確部署。

　　為全面貫徹落實(shí)中央決策部署，將長江流域的治理、開發(fā)、保護(hù)各項(xiàng)事業(yè)推上法治化軌道，建議盡快制定《長江保護(hù)法》，全面規(guī)范和調(diào)整長江流域管理中的各種水事行為和關(guān)系，系統(tǒng)地解決流域管理中的諸多矛盾和問題。

　　一、制定《長江保護(hù)法》的必要性

　　一是迫切需要通過立法協(xié)調(diào)長江流域日趨復(fù)雜的功能沖突與多元利益沖突。隨著國家“一帶一路”戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的實(shí)施，水資源的功能日趨復(fù)雜多樣，經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境功能之間的競爭加劇，不同功能的多元利益沖突將不斷升級。因此，迫切需要制定《長江保護(hù)法》，通過梳理與平衡長江流域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的多種功能以及依附其上的多元利益關(guān)系，確定不同類型法律權(quán)利的優(yōu)先位序，建立權(quán)利沖突調(diào)整的基本規(guī)則和具體制度，提供系統(tǒng)的制度性方案。

　　二是迫切需要通過立法建立長江流域生態(tài)安全的硬約束，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的綠色循環(huán)低碳發(fā)展。近年來，長江流域總體抗災(zāi)能力顯著提升，但局部洪澇、干旱災(zāi)害頻發(fā)，防洪抗旱仍是長江的心腹之患；長江水質(zhì)雖然總體良好，但局部水質(zhì)、水生態(tài)環(huán)境有惡化趨勢；水污染與水土流失也嚴(yán)重威脅到流域生態(tài)安全。黨中央、國務(wù)院已明確，長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，長江生態(tài)環(huán)境只能優(yōu)化不能惡化，涉及長江的一切經(jīng)濟(jì)活動都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提。因此，迫切需要制定《長江保護(hù)法》，為建立長江流域生態(tài)安全的硬約束，為打造中國新經(jīng)濟(jì)支撐帶提供法治保障。

　　三是迫切需要通過立法解決長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特殊性問題。當(dāng)前，長江上游部分支流水能資源開發(fā)利用無序；中下游河道非法采砂、占用水域岸線、灘涂圍墾等行為時有發(fā)生；河口地區(qū)咸潮入侵現(xiàn)象有所加劇，海水倒灌和灘涂利用速度加快；大量跨流域引調(diào)水工程的實(shí)施，流域內(nèi)用水、流域與區(qū)域用水矛盾日益突出；不合理的開發(fā)利用造成局部區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量降低、水生態(tài)系統(tǒng)受損、水土流失加劇、地質(zhì)災(zāi)害加劇、重要濕地萎縮、水污染風(fēng)險(xiǎn)源增多。面對上述特殊性問題，迫切需要制定《長江保護(hù)法》，建立流域防洪減災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)化解、水資源節(jié)約和配置與調(diào)度、水能資源有序開發(fā)利用、河湖空間管制、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)等法律制度，從全流域的高度明確規(guī)定相關(guān)各方在流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的地位、作用、責(zé)任、義務(wù)和利益，明確執(zhí)法主體和管理權(quán)限。

　　四是迫切需要通過立法強(qiáng)化長江流域綜合管理，完善水資源管理體制機(jī)制。目前長江流域管理體制機(jī)制上條塊分割、部門分割依然存在。流域治理手段缺乏，水資源市場化配置、信息共享、風(fēng)險(xiǎn)控制、利益補(bǔ)償、公眾參與、監(jiān)督檢查機(jī)制等還需要大力培植，流域綜合治理技術(shù)能力還比較薄弱，迫切需要制定《長江保護(hù)法》，完善流域綜合管理的體制機(jī)制，正確處理流域管理與行政區(qū)域管理和行業(yè)管理之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)流域綜合管理目標(biāo)。

　　二、制定《長江保護(hù)法》的可行性

　　一是近年來黨中央、國務(wù)院在全國主體功能區(qū)劃、加快水利改革發(fā)展、實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)文明體制改革、水污染防治行動計(jì)劃等方面出臺了一系列綱領(lǐng)性文件，為制定《長江保護(hù)法》提供了政策支持。

　　二是黨的十八大提出了“加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制”的要求；《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》要求“順應(yīng)自然，保育生態(tài)，強(qiáng)化長江水資源保護(hù)和合理利用”；這些為制定《長江保護(hù)法》奠定了理論基礎(chǔ)，指明了方向。

　　三是黨的十八屆五中全會提出了“四個全面”戰(zhàn)略布局和創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，新《環(huán)境保護(hù)法》的頒布提供了新的環(huán)保理念，確立了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新原則，制訂了一系列最嚴(yán)格的新制度，為在新時期生態(tài)文明建設(shè)整體性、協(xié)調(diào)性思維下制定《長江保護(hù)法》，以法律規(guī)范長江治理開發(fā)與保護(hù)，創(chuàng)造了良好的立法環(huán)境和輿論支持。

　　四是現(xiàn)有水法律法規(guī)和立法前期研究成果，為制定《長江保護(hù)法》提供了有力保障。

　　五是國內(nèi)外已有的立法實(shí)踐提供的示范和借鑒，已有的流域管理經(jīng)驗(yàn)提供的重要支持，都為《長江保護(hù)法》的制定提供了良好的條件。

　　綜上所述，長江流域立法是長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的法治基礎(chǔ)和法治保障。目前《水法》《防洪法》《河道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的有關(guān)制度是針對全國的一般情況設(shè)定的，難以完全解決長江流域的特殊水問題。2016年以來，水利部已經(jīng)啟動了《長江保護(hù)法》前期研究工作。在此基礎(chǔ)上，建議：盡快將《長江保護(hù)法》列入十三屆全國人大五年立法規(guī)劃和國務(wù)院立法工作計(jì)劃。