在GDP優(yōu)先、發(fā)展優(yōu)先的理念下，文物保護特別是基本建設(shè)工程中的文物保護工作推進困難。

　　一是一些地方開發(fā)重于保護，文物保護得給推土機讓路。在城鎮(zhèn)建設(shè)和投資商征地施工時，政府往往會出面進行協(xié)調(diào)，指示土地、城建、規(guī)劃等相關(guān)部門，為城市建設(shè)和外商投資開設(shè)綠色通道，而極少主動提出文物調(diào)查和勘探。在政府的支持下，多數(shù)建設(shè)項目考古工作難以涉入。

　　二是《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱《文物保護法》）頒布以來進行了數(shù)次修訂，但對基本建設(shè)考古的法律規(guī)定仍顯彈性過大，給文物管理部門和考古單位實際操作上帶來困難，主要表現(xiàn)在：

　　1．文物調(diào)查、勘探項目界定上模糊不清。《文物保護法》第二十九條規(guī)定：“進行大型基本建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先報請省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門組織從事考古發(fā)掘的單位在工程范圍內(nèi)有可能埋藏文物的地方進行考古調(diào)查、勘探?！笔紫?，法律規(guī)定了大型基本建設(shè)工程需要進行文物調(diào)查、勘探，但何謂“大型基本建設(shè)工程”卻沒有界定，這就使文物部門和建設(shè)單位對是否屬于大型基本建設(shè)工程上產(chǎn)生分歧；其二，《文物保護法》規(guī)定在工程范圍內(nèi)有可能埋藏文物的地方進行考古調(diào)查和勘探，但是地下文物具有隱蔽性和不可預(yù)知性，未經(jīng)勘探，誰也無法確定地下是否存在文物，以致文物部門要求建設(shè)單位辦理文物勘探手續(xù)時，建設(shè)單位以所用土地地下沒有埋藏文物為由，拒絕考古調(diào)查和勘探；其三，《文物保護法》對中小型基本建設(shè)工程進行文物調(diào)查和勘探?jīng)]做相應(yīng)的要求，中小型基本建設(shè)工程不受《文物保護法》的約束，在開工前不向文物部門報批，對工程用地?zé)o需進行文物調(diào)查和勘探，以致在中小型基本建設(shè)中地下文物遭破壞的事件時有發(fā)生。

　　2．文物部門勘探前置條件方面的缺陷?！段奈锉Ｗo法》規(guī)定大型基本建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)事先報請文物行政部門進行文物調(diào)查和勘探，看似法律賦予了文物部門對基本建設(shè)工程進行文物勘探的權(quán)力，但由于未在文字上表述將文物調(diào)查和勘探作為基本建設(shè)工程開工必須具備的前置條件，由此，有關(guān)部門在核發(fā)建設(shè)施工許可證時，并不要求建設(shè)單位出具文物部門相關(guān)意見，建設(shè)單位只要辦理了建設(shè)施工許可證便可開工建設(shè)，導(dǎo)致文物部門的監(jiān)管乏力。

　　3．對不進行文物調(diào)查勘探而施工的單位處罰規(guī)定不全面?！段奈锉Ｗo法》規(guī)定大型基本建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)事先報請文物行政部門進行文物調(diào)查和勘探，但對建設(shè)單位在施工前不報請文物部門進行文物調(diào)查和勘探的行為，沒有明確的處罰規(guī)定，造成文物監(jiān)督執(zhí)法無力。

　　為此，我們建議：

　　一、各級、各部門要認(rèn)真落實國務(wù)院要求，充分認(rèn)識抓經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展都是政府的職能，正確處理文物保護與經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展的關(guān)系，切實做好基本建設(shè)中的文物保護工作。在大型基本建設(shè)工程立項前，政府應(yīng)要求有關(guān)建設(shè)部門和單位，主動征求文物行政管理部門的意見，由文物行政管理部門參與建設(shè)項目的選址論證。凡建設(shè)工程涉及不可移動文物的，建設(shè)單位應(yīng)事先確定保護措施，根據(jù)文物保護單位的級別報相應(yīng)的文物行政部門批準(zhǔn)，并將保護措施列入可行性研究報告或者設(shè)計任務(wù)書。否則，土地管理部門不得批準(zhǔn)征地，銀行不得撥款或者貸款，建設(shè)管理部門不得批準(zhǔn)施工。建設(shè)單位或投資方應(yīng)將配合基本建設(shè)工程進行的文物調(diào)查、勘探、發(fā)掘所需費用列入工程預(yù)算并及時支付。所需費用列入工程預(yù)算并及時支付。

　　二、加大文物違法行為懲處力度。對建設(shè)單位違反文物法造成文物損壞的，應(yīng)由文物部門責(zé)成其承擔(dān)文物修復(fù)責(zé)任，無法修復(fù)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)民事賠償責(zé)任、行政處罰、企業(yè)資質(zhì)限制、降級、吊銷直至刑事責(zé)任。對政府及其部門違反文物法不作為或亂作為造成文物損壞的，應(yīng)建立責(zé)任追溯與倒查制度，由上級文物部門會同監(jiān)察部門啟動行政問責(zé)程序，追究政府決策部門、決策人、項目核準(zhǔn)部門、開工批準(zhǔn)部門等部門及其責(zé)任人的行政責(zé)任。造成文物重大損壞的，應(yīng)追究政府首長的責(zé)任。

　　三、以“兩重兩利”為目標(biāo)（即“重點保護、重點發(fā)掘，既對基本建設(shè)有利、又對文物保護有利”），完善基本建設(shè)考古的法律法規(guī)。建議將《文物保護法》第29條修訂為：“進行大型基本建設(shè)工程，或者在文物保護單位保護范圍和建設(shè)控制地帶、地下文物埋藏區(qū)等文物保護特定區(qū)域，以及文物行政部門認(rèn)為有可能埋藏文物的區(qū)域進行基本建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先報請省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門組織從事考古發(fā)掘的單位在工程范圍內(nèi)有可能埋藏文物的地方進行考古調(diào)查、勘探。地下文物埋藏區(qū)等文物保護特定區(qū)域，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際制訂具體辦法并予以劃定公布。”