隨著農(nóng)地“三權分置”的制度設計出現(xiàn)，我國現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《承包法》)正面臨修法的挑戰(zhàn)。

　　3月2日，全國人大代表、民進中央常委、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明教授做客中國經(jīng)濟網(wǎng)2017兩會特別報道節(jié)目稱，《承包法》需要通過總結農(nóng)地“三權分置”的經(jīng)驗加以修改。政府應該探索建立進城農(nóng)民承包地、宅基地有償退出機制，從而鼓勵農(nóng)村轉移人口向大中城市集中。

　　“三權分置”的效應

　　2015年，全國耕地20億畝，農(nóng)民戶均8.7畝，約為世界平均水平的1/6，約為美國的1/360。目前，我國農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模達到50畝以上的農(nóng)戶大概有350萬，共經(jīng)營了3. 5億畝土地。我國2.3億農(nóng)戶中大概只有6800萬農(nóng)戶或多或少流轉了土地，流轉面積只占全部承包土地的三分之一。

　　蔡繼明稱，我國目前的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模異常狹小，嚴重地制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程，若全國農(nóng)村達到每戶100畝的規(guī)模經(jīng)營水平，需要把現(xiàn)有90%農(nóng)戶的土地轉移到10%的農(nóng)戶手里，這無疑是一個極其艱巨又必須完成的戰(zhàn)略轉移。

　　此前，中共中央和國務院《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》(以下簡稱《意見》)提出，在農(nóng)村集體土地所有權與農(nóng)戶承包經(jīng)營權兩權分離的基礎上，進一步將土地承包權與經(jīng)營權分離，實行集體土地所有權、土地承包權與土地經(jīng)營權“三權分置”。

　　他評價稱，這一舉措順應了廣大農(nóng)民特別是大量進城務工農(nóng)民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營權的意愿，和繼續(xù)務農(nóng)的家庭以及下鄉(xiāng)的工商資本實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的要求，從而有利于加快新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。

　　不過，《意見》在強調(diào)放活“經(jīng)營權”的同時，又將分離后的農(nóng)地承包權認定為集體所有制成員權，非本集體經(jīng)濟組織成員不得承包本集體的土地，農(nóng)戶已獲得的承包權又只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉讓并經(jīng)農(nóng)民集體同意;流轉其土地經(jīng)營權的，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?，?jīng)營主體再流轉土地經(jīng)營權或依法依規(guī)設定抵押，也須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮?/p>

　　蔡繼明認為，這些規(guī)定在很大程度上限制了農(nóng)村土地的流轉以及農(nóng)民土地財產(chǎn)權益的實現(xiàn)，從而不利于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)和農(nóng)民工的市民化。

　　進一步深化農(nóng)地承包制改革

　　蔡繼明稱，我國農(nóng)地承包經(jīng)營制改革應在原有合理的法律基礎上推進。

　　比如，我國現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》是允許集體土地發(fā)包和轉包給非集體經(jīng)濟組織成員的?，F(xiàn)行的《物權法》規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權屬于《物權法》保護的用益物權，而用益物權人有權對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權利，農(nóng)村集體亦有權將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包，集體經(jīng)濟成員也可以將土地承包權轉讓給非集體經(jīng)濟成員。

　　此外，《承包法》還規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。

　　蔡繼明提醒說，農(nóng)村剩余勞動力轉移和農(nóng)民工進城，首選的是設區(qū)(地級)以上的大城市，要求全家遷入地級以上城市的農(nóng)民無償放棄原有承包地，不利于城市人口向大中城市集中，與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的構建“兩橫三縱”和“集中均衡”的城市群戰(zhàn)略相悖。

　　在今年的兩會建議中，蔡繼明提到，應該探索建立進城農(nóng)民承包地、宅基地有償退出機制，從而鼓勵農(nóng)村轉移人口向大中城市集中?！冻邪ā分械倪@一條款正是需要通過總結農(nóng)地“三權分置”的經(jīng)驗而加以修改的。

　　另外，他提到，政府應按照《承包法》所強調(diào)的土地承包經(jīng)營權流轉應當遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權流轉。

　　蔡繼明認為，隨著越來越多的農(nóng)民進城務工落戶和遷徙定居，傳統(tǒng)的村落有的興盛，有的衰亡，彼此之間的合并重組已經(jīng)不可避免，由此必然要求農(nóng)地承包權的流轉跨越原集體經(jīng)濟組織的界限，甚至不同村落的集體土地所有權也難免會發(fā)生相應的轉移和重組。農(nóng)地制度的安排應該順應這一城鄉(xiāng)關系變革和農(nóng)村傳統(tǒng)社會變革的歷史潮流。

　　最后，隨著工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，他說，城鄉(xiāng)之間、城市之間、鄉(xiāng)村之間的人口流動會愈加頻繁，規(guī)模也會越來越大，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革和發(fā)展方向應該是開放的，既要允許原有的成員進城落戶之后通過轉讓土地承包權而放棄其成員權，也要允許外來的人口通過接入承包權獲得集體經(jīng)濟組織成員權。特別是在農(nóng)村集體資產(chǎn)(包括土地)股份化之后，農(nóng)民初始獲得的集體資產(chǎn)的股份完全可以自由轉讓給任何單位和個人。