農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工進城，首選的是設(shè)區(qū)(地級)以上的大城市，要求全家遷入地級以上城市的農(nóng)民無償放棄原有承包地，不利于城市人口向大中城市集中，與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的構(gòu)建“兩橫三縱”和“集中均衡”的城市群戰(zhàn)略相悖。應該探索建立進城農(nóng)民承包地、宅基地有償退出機制，從而鼓勵農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口向大中城市集中。

　　農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模異常狹小嚴重制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程

　　2015年全國耕地20億畝，農(nóng)民戶均8.7畝，約為世界平均水平的1/6，約為美國的1/360。雖然都被稱為“小規(guī)模” 經(jīng)營，但中國和日本的耕地/勞動力要素豐度(豐饒度，即富集和豐富程度——編者注)相比，仍然有較大差距。日本農(nóng)戶的耕地平均約為100畝，已達到我國多數(shù)地區(qū)的規(guī)模經(jīng)營的標準;而我國目前農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模達到50畝以上的農(nóng)戶，大概只有350萬，共經(jīng)營了3.5億畝土地。到目前為止，我國2.3億農(nóng)戶中大概只有6800萬農(nóng)戶或多或少流轉(zhuǎn)了土地，流轉(zhuǎn)面積只占全部承包土地面積的三分之一。若全國農(nóng)村達到每戶100畝的規(guī)模經(jīng)營水平，需要把現(xiàn)有90%農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)移到10%的農(nóng)戶手里，這無疑是一個極其艱巨又必須完成的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。

　　“三權(quán)分置”的效應廣告

　　最近，中共中央和國務(wù)院《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱“意見”)提出，在農(nóng)村集體土地所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上，進一步將土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，實行集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。

　　“三權(quán)分置”順應了廣大農(nóng)民特別是大量進城務(wù)工農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，和繼續(xù)務(wù)農(nóng)的家庭以及下鄉(xiāng)的工商資本實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的要求，從而有利于加快新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。但是，“意見”在強調(diào)放活“經(jīng)營權(quán)”的同時，又嚴格限定農(nóng)地承包權(quán)只能在集體經(jīng)濟成員內(nèi)部發(fā)包和流轉(zhuǎn)，這恐怕又會在一定程度上影響土地規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)。

　　農(nóng)地承包經(jīng)營制改革應在原有合理的法律基礎(chǔ)上推進

　　首先，現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《承包法》)是允許集體土地發(fā)包和轉(zhuǎn)包給非集體經(jīng)濟組織成員的。《承包法》第四十七條和第四十八條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員(農(nóng)戶)有權(quán)和優(yōu)先享有承包經(jīng)營農(nóng)村集體土地的權(quán)利，并享有承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的優(yōu)先權(quán)，但并不排除非集體經(jīng)濟組織成員依法直接獲得農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，也不排除農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員將承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給非集體經(jīng)濟組織成員。

　　其次，現(xiàn)行《物權(quán)法》第四十條、第五十九條(一)、第一百二十八條規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)屬于《物權(quán)法》保護的用益物權(quán)，而用益物權(quán)人有權(quán)對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，農(nóng)村集體亦有權(quán)將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包，集體經(jīng)濟成員也可以將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給非集體經(jīng)濟成員。農(nóng)村集體有權(quán)將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人。

　　“意見”將分離后的農(nóng)地承包權(quán)認定為集體所有制成員權(quán)，非本集體經(jīng)濟組織成員不得承包本集體的土地，農(nóng)戶已獲得的承包權(quán)又只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓并經(jīng)農(nóng)民集體同意;流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權(quán)的，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?，?jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，也須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮＿@些規(guī)定又會在很大程度上限制農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，以及農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)，因而不利于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)和農(nóng)民工的市民化。

　　進一步深化農(nóng)地承包制改革

　　首先，政府不能強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)或放棄農(nóng)地承包權(quán)，如《承包法》第二十六條第二款所規(guī)定的：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！?/p>

　　農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工進城，首選的是設(shè)區(qū)(地級)以上的大城市，要求全家遷入地級以上城市的農(nóng)民無償放棄原有承包地，不利于城市人口向大中城市集中，與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的構(gòu)建“兩橫三縱”和“集中均衡”的城市群戰(zhàn)略相悖。應該探索建立進城農(nóng)民承包地、宅基地有償退出機制，從而鼓勵農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口向大中城市集中?！冻邪ā分械倪@一條款，正是需要通過總結(jié)農(nóng)地“三權(quán)分置”的經(jīng)驗而加以修改的。

　　政府也不能限制農(nóng)民土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，而應按照《承包法》第三十三條所強調(diào)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應當遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。隨著越來越多的農(nóng)民進城務(wù)工落戶和遷徙定居，傳統(tǒng)的村落有的興盛，有的衰亡，彼此之間的合并重組已不可避免，這必然要求農(nóng)地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)跨越原集體經(jīng)濟組織的界限，甚至不同村落的集體土地所有權(quán)也難免會發(fā)生相應的轉(zhuǎn)移和重組。農(nóng)地制度的安排，應該順應這一城鄉(xiāng)關(guān)系變革和農(nóng)村傳統(tǒng)社會變革的歷史潮流，而不能成為阻礙這場變革的桎梏。

　　隨著工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，城鄉(xiāng)之間、城市之間、鄉(xiāng)村之間的人口流動會愈加頻繁，規(guī)模也會越來越大，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革和發(fā)展方向應該是開放的，既要允許原有的成員進城落戶之后通過轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)而放棄其成員權(quán)，也要允許外來的人口通過接入承包權(quán)獲得集體經(jīng)濟組織成員權(quán)。特別是在農(nóng)村集體資產(chǎn)(包括土地)股份化之后，農(nóng)民初始獲得的集體資產(chǎn)的股份完全可以自由轉(zhuǎn)讓給任何單位和個人。

　　蔡繼明(全國人大代表、民進中央常委、民進中央經(jīng)濟委員會主任，清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任、教授)