農村剩余勞動力轉移和農民工進城，首選的是設區(qū)(地級)以上的大城市，要求全家遷入地級以上城市的農民無償放棄原有承包地，不利于城市人口向大中城市集中，與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的構建“兩橫三縱”和“集中均衡”的城市群戰(zhàn)略相悖。應該探索建立進城農民承包地、宅基地有償退出機制，從而鼓勵農村轉移人口向大中城市集中。

　　農地經營規(guī)模異常狹小嚴重制約農業(yè)現(xiàn)代化進程

　　2015年全國耕地20億畝，農民戶均8.7畝，約為世界平均水平的1/6，約為美國的1/360。雖然都被稱為“小規(guī)?！?經營，但中國和日本的耕地/勞動力要素豐度(豐饒度，即富集和豐富程度——編者注)相比，仍然有較大差距。日本農戶的耕地平均約為100畝，已達到我國多數(shù)地區(qū)的規(guī)模經營的標準;而我國目前農地經營規(guī)模達到50畝以上的農戶，大概只有350萬，共經營了3.5億畝土地。到目前為止，我國2.3億農戶中大概只有6800萬農戶或多或少流轉了土地，流轉面積只占全部承包土地面積的三分之一。若全國農村達到每戶100畝的規(guī)模經營水平，需要把現(xiàn)有90%農戶的土地轉移到10%的農戶手里，這無疑是一個極其艱巨又必須完成的戰(zhàn)略轉移。

　　“三權分置”的效應廣告

　　最近，中共中央和國務院《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(以下簡稱“意見”)提出，在農村集體土地所有權與農戶承包經營權兩權分離的基礎上，進一步將土地承包權與經營權分離，實行集體土地所有權、土地承包權與土地經營權“三權分置”。

　　“三權分置”順應了廣大農民特別是大量進城務工農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，和繼續(xù)務農的家庭以及下鄉(xiāng)的工商資本實現(xiàn)農地適度規(guī)模經營的要求，從而有利于加快新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化步伐。但是，“意見”在強調放活“經營權”的同時，又嚴格限定農地承包權只能在集體經濟成員內部發(fā)包和流轉，這恐怕又會在一定程度上影響土地規(guī)模經營的實現(xiàn)。

　　農地承包經營制改革應在原有合理的法律基礎上推進

　　首先，現(xiàn)行《農村土地承包法》(以下簡稱《承包法》)是允許集體土地發(fā)包和轉包給非集體經濟組織成員的?！冻邪ā返谒氖邨l和第四十八條規(guī)定：農村集體經濟組織的成員(農戶)有權和優(yōu)先享有承包經營農村集體土地的權利，并享有承包經營權流轉的優(yōu)先權，但并不排除非集體經濟組織成員依法直接獲得農村集體土地的承包經營權，也不排除農村集體經濟組織成員將承包經營權流轉給非集體經濟組織成員。

　　其次，現(xiàn)行《物權法》第四十條、第五十九條(一)、第一百二十八條規(guī)定，農村土地承包經營權屬于《物權法》保護的用益物權，而用益物權人有權對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利，農村集體亦有權將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包，集體經濟成員也可以將土地承包權轉讓給非集體經濟成員。農村集體有權將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人。

　　“意見”將分離后的農地承包權認定為集體所有制成員權，非本集體經濟組織成員不得承包本集體的土地，農戶已獲得的承包權又只能在本集體經濟組織內轉讓并經農民集體同意;流轉其土地經營權的，須向農民集體書面?zhèn)浒?，經營主體再流轉土地經營權或依法依規(guī)設定抵押，也須經承包農戶或其委托代理人書面同意，并向農民集體書面?zhèn)浒浮＿@些規(guī)定又會在很大程度上限制農村土地的流轉，以及農民土地財產權益的實現(xiàn)，因而不利于農地適度規(guī)模經營的實現(xiàn)和農民工的市民化。

　　進一步深化農地承包制改革

　　首先，政府不能強迫農民流轉或放棄農地承包權，如《承包法》第二十六條第二款所規(guī)定的：“承包期內，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！?/p>

　　農村剩余勞動力轉移和農民工進城，首選的是設區(qū)(地級)以上的大城市，要求全家遷入地級以上城市的農民無償放棄原有承包地，不利于城市人口向大中城市集中，與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的構建“兩橫三縱”和“集中均衡”的城市群戰(zhàn)略相悖。應該探索建立進城農民承包地、宅基地有償退出機制，從而鼓勵農村轉移人口向大中城市集中?！冻邪ā分械倪@一條款，正是需要通過總結農地“三權分置”的經驗而加以修改的。

　　政府也不能限制農民土地承包權的流轉，而應按照《承包法》第三十三條所強調的土地承包經營權流轉應當遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。隨著越來越多的農民進城務工落戶和遷徙定居，傳統(tǒng)的村落有的興盛，有的衰亡，彼此之間的合并重組已不可避免，這必然要求農地承包權的流轉跨越原集體經濟組織的界限，甚至不同村落的集體土地所有權也難免會發(fā)生相應的轉移和重組。農地制度的安排，應該順應這一城鄉(xiāng)關系變革和農村傳統(tǒng)社會變革的歷史潮流，而不能成為阻礙這場變革的桎梏。

　　隨著工業(yè)化、城市化和農業(yè)現(xiàn)代化的推進，城鄉(xiāng)之間、城市之間、鄉(xiāng)村之間的人口流動會愈加頻繁，規(guī)模也會越來越大，農村集體經濟組織的改革和發(fā)展方向應該是開放的，既要允許原有的成員進城落戶之后通過轉讓土地承包權而放棄其成員權，也要允許外來的人口通過接入承包權獲得集體經濟組織成員權。特別是在農村集體資產(包括土地)股份化之后，農民初始獲得的集體資產的股份完全可以自由轉讓給任何單位和個人。

　　蔡繼明(全國人大代表、民進中央常委、民進中央經濟委員會主任，清華大學政治經濟學研究中心主任、教授)