2017年7月底，國(guó)土資源部向國(guó)務(wù)院提交了《中華人民共和國(guó)土地管理法（修正案）（送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱“送審稿”）。該“送審稿”對(duì)我國(guó)的土地管理制度進(jìn)行了很多重要的改革。不過(guò)，在落實(shí)全面深化改革和完善土地法律制度立法技術(shù)方面，依然存在一些需要完善的地方。

　　具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　一、土地征收中的公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?！八蛯徃濉碧岢觯和恋乩每傮w規(guī)劃所確定的城市建設(shè)用地范圍之外的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可以由集體土地權(quán)利人將其直接供應(yīng)至建設(shè)用地市場(chǎng)；土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍之內(nèi)的集體土地，依法實(shí)施征收。這種制度設(shè)計(jì)雖然有利于“縮小征地范圍”，但卻可能會(huì)導(dǎo)致“公共利益”的概念被不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大，而且會(huì)將未來(lái)的建設(shè)用地市場(chǎng)割裂為相互分離且封閉的兩個(gè)市場(chǎng)。這種制度設(shè)計(jì)與十八屆三中全會(huì)的改革要求存在差距。

　　二、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和土地增值收益分配機(jī)制。“送審稿”規(guī)定，在征收農(nóng)地時(shí)，省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)通過(guò)制定“區(qū)片綜合地價(jià)”來(lái)確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。依照這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民能夠獲得的征地補(bǔ)償肯定要比現(xiàn)有規(guī)定要高一些，但這種補(bǔ)償價(jià)格的確定方式是“政府定價(jià)”而非“市場(chǎng)定價(jià)”，依然是由政府直接配置土地資源而不是讓市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用。另外，國(guó)土部和財(cái)政部自2016年開(kāi)始探索“土地增值收益調(diào)節(jié)金”制度，但“送審稿”沒(méi)有其用于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和土地征收過(guò)程中的土地增值收益分配環(huán)節(jié)。

　　三、 宅基地制度的改革?！八蛯徃濉苯ㄗh“國(guó)家鼓勵(lì)進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。騰退出的宅基地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購(gòu)，主要用于滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定整理利用?！边@種規(guī)則有利于宅基地資源的合理利用，但集體經(jīng)濟(jì)組織未必有足夠的經(jīng)費(fèi)回購(gòu)宅基地。即使集體經(jīng)濟(jì)組織有經(jīng)費(fèi)，也有可能將集體經(jīng)濟(jì)組織變成“宅基地的批發(fā)商和零售商”，不利于鄉(xiāng)村治理的健康發(fā)展。

　　四、土地用途管制領(lǐng)域的改革?！八蛯徃濉碧岢觯和恋乩每傮w規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，綜合考慮資源環(huán)境承載能力。這是非常重要的理念轉(zhuǎn)變，值得肯定，但其沒(méi)有落實(shí)“多規(guī)合一”改革要求，也沒(méi)有涉及“年度建設(shè)用地指標(biāo)”制度的改革問(wèn)題，因此需要進(jìn)一步完善。

　　針對(duì)以上問(wèn)題，我們建議：

　　一、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。不再以“土地利用總體規(guī)劃所確定的城市建設(shè)用地范圍”作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定“公共利益”。在土地利用總體規(guī)劃允許的范圍內(nèi)，只要是不屬于政府組織實(shí)施的公共設(shè)施和公益項(xiàng)目，無(wú)論是位于城市規(guī)劃區(qū)范圍之內(nèi)還是范圍之外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地都可以直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，而無(wú)需政府先行征收。

　　二、按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)補(bǔ)償被征地人并同時(shí)征收相關(guān)稅費(fèi)。應(yīng)當(dāng)按照國(guó)土部2009年提出的“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與”原則，落實(shí)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和集體土地征收制度中的土地增值收益分配問(wèn)題。征收集體土地應(yīng)當(dāng)按照同區(qū)位土地的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償。市場(chǎng)價(jià)格可以通過(guò)協(xié)商或者評(píng)估確定，評(píng)估機(jī)制應(yīng)當(dāng)借鑒《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中較為成熟的做法。同時(shí)，征地補(bǔ)償款應(yīng)當(dāng)在強(qiáng)制繳納社保和土地增值稅之后再予以發(fā)放。

　　三、保障農(nóng)民居住權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的優(yōu)先權(quán)?！锻恋毓芾矸ā凡粦?yīng)在堅(jiān)持僵化的“一戶一宅”制度，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合集體土地上公租房建設(shè)等改革，努力保障農(nóng)村村民的居住權(quán)。同時(shí)，進(jìn)城農(nóng)村村民如果愿意有償退出宅基地，可以根據(jù)國(guó)家有關(guān)耕地保護(hù)的規(guī)定進(jìn)行整理利用，也可以在建設(shè)用地市場(chǎng)上有償出租或出讓。但有償出租或出讓時(shí)，只應(yīng)當(dāng)賦予本集體經(jīng)濟(jì)組織同等條件下的優(yōu)先承租權(quán)和優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。如果集體經(jīng)濟(jì)組織不愿意或無(wú)法行使行使優(yōu)先承租權(quán)和優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，應(yīng)當(dāng)允許本集體的其他成員或者集體以外的其他主體可以承租或者購(gòu)買(mǎi)這些宅基地的使用權(quán)。

　　四、優(yōu)化土地用途管制制度。首先，落實(shí)十八屆五中全會(huì)的精神，將國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃作為編制土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)；其次，土地利用總體規(guī)劃作為空間管制類(lèi)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循負(fù)面清單原則，不宜編制成具體詳細(xì)的涉及每一個(gè)地塊的土地利用的規(guī)劃。最后，廢除“土地利用年度計(jì)劃”這種計(jì)劃指標(biāo)式的管理制度，具體地塊的土地利用管制應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃等發(fā)展型規(guī)劃來(lái)進(jìn)行引導(dǎo)和落實(shí)。

　　五、完善《土地管理法》的修改方式?！八蛯徃濉辈捎玫氖恰靶拚浮钡男薷姆绞?，這種方式的本質(zhì)是在原來(lái)的法律上“打補(bǔ)丁”。然而根據(jù)十八屆三中全會(huì)的改革要求，土地制度需要進(jìn)行全面深化改革。在這種改革背景下，《土地管理法》所要修改的條文要比“送審稿”中所涉及的條文要多出許多。有鑒于此，建議《土地管理法》采用“全面修訂”模式進(jìn)行修改。