2017年7月底，國土資源部向國務院提交了《中華人民共和國土地管理法（修正案）（送審稿）》（以下簡稱“送審稿”）。該“送審稿”對我國的土地管理制度進行了很多重要的改革。不過，在落實全面深化改革和完善土地法律制度立法技術方面，依然存在一些需要完善的地方。

　　具體來說，主要表現在以下幾個方面：

　　一、土地征收中的公共利益認定標準。“送審稿”提出：土地利用總體規(guī)劃所確定的城市建設用地范圍之外的集體經營性建設用地，可以由集體土地權利人將其直接供應至建設用地市場；土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍之內的集體土地，依法實施征收。這種制度設計雖然有利于“縮小征地范圍”，但卻可能會導致“公共利益”的概念被不適當地擴大，而且會將未來的建設用地市場割裂為相互分離且封閉的兩個市場。這種制度設計與十八屆三中全會的改革要求存在差距。

　　二、征收補償標準和土地增值收益分配機制?！八蛯徃濉币?guī)定，在征收農地時，省、自治區(qū)、直轄市應通過制定“區(qū)片綜合地價”來確定土地補償費和安置補助費。依照這種補償標準，農民能夠獲得的征地補償肯定要比現有規(guī)定要高一些，但這種補償價格的確定方式是“政府定價”而非“市場定價”，依然是由政府直接配置土地資源而不是讓市場在土地資源配置中起決定性作用。另外，國土部和財政部自2016年開始探索“土地增值收益調節(jié)金”制度，但“送審稿”沒有其用于集體經營性建設用地入市和土地征收過程中的土地增值收益分配環(huán)節(jié)。

　　三、 宅基地制度的改革。“送審稿”建議“國家鼓勵進城居住的農村村民依法自愿有償退出宅基地。騰退出的宅基地可以由本集體經濟組織與宅基地使用權人協商回購，主要用于滿足本集體內部的宅基地再分配，或者根據國家有關規(guī)定整理利用?！边@種規(guī)則有利于宅基地資源的合理利用，但集體經濟組織未必有足夠的經費回購宅基地。即使集體經濟組織有經費，也有可能將集體經濟組織變成“宅基地的批發(fā)商和零售商”，不利于鄉(xiāng)村治理的健康發(fā)展。

　　四、土地用途管制領域的改革。“送審稿”提出：土地利用總體規(guī)劃應當堅持創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，綜合考慮資源環(huán)境承載能力。這是非常重要的理念轉變，值得肯定，但其沒有落實“多規(guī)合一”改革要求，也沒有涉及“年度建設用地指標”制度的改革問題，因此需要進一步完善。

　　針對以上問題，我們建議：

　　一、建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場。不再以“土地利用總體規(guī)劃所確定的城市建設用地范圍”作為標準來界定“公共利益”。在土地利用總體規(guī)劃允許的范圍內，只要是不屬于政府組織實施的公共設施和公益項目，無論是位于城市規(guī)劃區(qū)范圍之內還是范圍之外，集體經營性建設用地都可以直接進入建設用地市場，而無需政府先行征收。

　　二、按照市場價格來補償被征地人并同時征收相關稅費。應當按照國土部2009年提出的“初次分配基于產權，二次分配政府參與”原則，落實集體建設用地流轉和集體土地征收制度中的土地增值收益分配問題。征收集體土地應當按照同區(qū)位土地的市場價格來進行補償。市場價格可以通過協商或者評估確定，評估機制應當借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》中較為成熟的做法。同時，征地補償款應當在強制繳納社保和土地增值稅之后再予以發(fā)放。

　　三、保障農民居住權和集體經濟組織對宅基地的優(yōu)先權?！锻恋毓芾矸ā凡粦趫猿纸┗摹耙粦粢徽敝贫龋鴳斀Y合集體土地上公租房建設等改革，努力保障農村村民的居住權。同時，進城農村村民如果愿意有償退出宅基地，可以根據國家有關耕地保護的規(guī)定進行整理利用，也可以在建設用地市場上有償出租或出讓。但有償出租或出讓時，只應當賦予本集體經濟組織同等條件下的優(yōu)先承租權和優(yōu)先購買權。如果集體經濟組織不愿意或無法行使行使優(yōu)先承租權和優(yōu)先購買權，應當允許本集體的其他成員或者集體以外的其他主體可以承租或者購買這些宅基地的使用權。

　　四、優(yōu)化土地用途管制制度。首先，落實十八屆五中全會的精神，將國家主體功能區(qū)規(guī)劃作為編制土地利用總體規(guī)劃的基礎；其次，土地利用總體規(guī)劃作為空間管制類規(guī)劃，應當遵循負面清單原則，不宜編制成具體詳細的涉及每一個地塊的土地利用的規(guī)劃。最后，廢除“土地利用年度計劃”這種計劃指標式的管理制度，具體地塊的土地利用管制應當通過國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃等發(fā)展型規(guī)劃來進行引導和落實。

　　五、完善《土地管理法》的修改方式?！八蛯徃濉辈捎玫氖恰靶拚浮钡男薷姆绞?，這種方式的本質是在原來的法律上“打補丁”。然而根據十八屆三中全會的改革要求，土地制度需要進行全面深化改革。在這種改革背景下，《土地管理法》所要修改的條文要比“送審稿”中所涉及的條文要多出許多。有鑒于此，建議《土地管理法》采用“全面修訂”模式進行修改。