全國人大代表、民進中央常委、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明教授3月1日在北京召開的2018兩會議案建議信息發(fā)布會上透露，他在十三屆全國人大一次會議上將提出4條有關土地制度改革的建議，這是他作為全國政協(xié)委員和全國人大代表連續(xù)15年提出關于土地制度改革的建議。

他認為，農(nóng)村集體土地要進入市場，需將憲法第十條修改為“土地實行國家所有和集體所有兩種公有制”。對于征地制度，他呼吁要嚴格界定公共利益范圍。對于農(nóng)村宅基地，他建議賦予農(nóng)村宅基地完整用益物權，讓其實現(xiàn)真正流轉，增加農(nóng)民收入。

集體土地進入市場需修改憲法

中共十八屆三中全會以來，中共中央、國務院連續(xù)發(fā)布關于土地制度改革系列文件，其中包括“三塊地”改革即農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市、征地制度改革及農(nóng)村宅基地制度改革試點方案。另外，還涉及13個城市集體建設用地可用來建設租賃房及農(nóng)村宅基地實行“三權分置”，宅基地使用權可適度放開等。

“這些文件均涉及集體土地通過市場進入城市，與憲法有關條款矛盾。”蔡繼明說。

我國憲法第十條規(guī)定：城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。蔡繼明認為，國有土地、集體土地都是公有制，在堅持公有制不變前提下，城市土地應既允許國有土地，也允許集體土地。

蔡繼明多次提出建議，把憲法第十條改為“土地實行國家所有和集體所有兩種公有制”。

“這樣修改后，《土地管理法》、《物權法》、《城市房地產(chǎn)管理法》及系列有關土地制度改革的文件才能和憲法一致，這是我連續(xù)三次提出修改憲法建議的原因?！?/p>

征地制度改革需嚴格界定公共利益

征地制度改革的關鍵是要嚴格按照公共利益原則確定征地范圍，非公共用地不應采取政府征地做法，而應允許集體土地入市。蔡繼明認為，征地制度改革需進一步探討公共利益界定問題。

“尤其是發(fā)展經(jīng)濟算不算公共利益？”《土地管理法(修正案)》草案把國防安全、經(jīng)濟社會發(fā)展、列入城市規(guī)劃的建設項目等均列入公共利益范圍。

“這樣界定太寬泛。”蔡繼明認為，一般經(jīng)濟發(fā)展不能劃為公共利益。保障房安居工程、三峽大壩庫區(qū)搬遷、南水北調涉及的沿線居民搬遷等算公共利益。但建設工業(yè)園區(qū)、住宅小區(qū)、游樂場等商業(yè)開發(fā)項目，涉及大量居民搬遷及相應安置工程就不能算公共利益。他的這條建議已引起國土資源部的重視。

賦予農(nóng)村宅基地完整用益物權

談到農(nóng)村宅基地制度改革，蔡繼明認為，關鍵要在《物權法》中賦予農(nóng)村宅基地與城市宅基地同樣的建設用地使用權，也就是賦予農(nóng)村宅基地完整的用益物權。

現(xiàn)有《物權法》承認城市宅基地城市住宅建設用地，具有完整用益物權。而農(nóng)村的宅基地就未賦予建設用地使用權。

“在城市中，開發(fā)商拿到土地就可開發(fā)，居民買房時擁有住宅所有權證和宅基地使用權證。一旦拿到這兩個證，房子就可抵押、出租、轉讓，也就獲得城市住宅宅基地使用權，使用者可通過這種權限的出租、轉讓、抵押獲得收益?！辈汤^明解釋。

《物權法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地不具有住宅建設宅用地使用權，因此不允許出租、轉讓、抵押。今年一號文件提出，農(nóng)村宅基地要實行所有權、資格權和使用權“三權分置”。

“農(nóng)村宅基地可建房，也可轉讓，但轉讓范圍出現(xiàn)分歧。中央一號文件稱，允許宅基地使用權流轉，但嚴禁城里人到農(nóng)村建大宅院、別墅，但并未禁止建普通居民住宅。而一些官員則擴展為禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房、租地、建房。

針對這點，蔡繼明建議，賦予農(nóng)民宅基地完整的用益物權，真正實現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權流轉?！凹热辉试S住宅流轉，宅基地也應與住宅一起流轉，尤其是流轉到城市居民手中，農(nóng)村居民還可獲更高收益?！?/p>

不必擔心農(nóng)村無人種地問題

歷史上土地是最好的融資手段，土地是最好的抵押品。如果土地制度不改革，城市的資本怎么進入？

蔡繼明認為，要想讓城市資本和工商界人士和大學農(nóng)林專業(yè)畢業(yè)的碩士生、博士生回到農(nóng)村，就必須進行土地制度改革。農(nóng)村土地制度改革了，產(chǎn)權清晰了，市場化程度高了，資本投在農(nóng)村比在城市獲得更高收益，資本自然會進入農(nóng)村。

“只有社會資本和各種農(nóng)業(yè)人才參與，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才能實現(xiàn)。我們根本沒必要擔心誰來種地、誰來搞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化?！辈汤^明說。