實(shí)行“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制后，中央和省級政府加大對農(nóng)村義務(wù)教育的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，縣級政府也千方百計(jì)增加對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，確保了農(nóng)村中小學(xué)教師“國標(biāo)”工資的按時(shí)發(fā)放，保證了廣大師生的安全，基本保證了農(nóng)村中小學(xué)正常的教育教學(xué)秩序。近幾年來，農(nóng)村中小學(xué)人員工資的困難程度大大緩解，但其他經(jīng)費(fèi)投入，包括公用經(jīng)費(fèi)、固定資產(chǎn)維護(hù)費(fèi)和大修費(fèi)，多數(shù)地方尤其是以產(chǎn)糧為主的農(nóng)業(yè)縣，都還不同程度地存在經(jīng)費(fèi)短缺的困難。
農(nóng)村義務(wù)教育的困境是長期積累的結(jié)果，原因也是復(fù)雜和多方面的，其中最為重要的因素主要有以下幾個(gè)方面：
第一，縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，地方財(cái)政匱乏，對農(nóng)村義務(wù)教育無疑會產(chǎn)生巨大影響；第二，政府對教育投入總量嚴(yán)重不足；第三，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重失衡；第四,中國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了中國義務(wù)教育投資體制的嚴(yán)重扭曲。
建議在修改后的《義務(wù)教育法》中，明確建立中央、省、市、縣按級責(zé)合理分擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制。
發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育，關(guān)鍵是在完善 “以縣為主”管理體制的同時(shí)，積極推動(dòng)建立各級政府按級責(zé)分擔(dān)的投入機(jī)制。為此，建議在修改后的《義務(wù)教育法》中明確：
1.以中央為主，建立穩(wěn)定的農(nóng)村中小學(xué)教職工工資保障機(jī)制
按照“誰出臺政策，誰承擔(dān)經(jīng)費(fèi)”的原則，全國農(nóng)村中小學(xué)教職工的國標(biāo)工資由中央財(cái)政全額承擔(dān)。全國農(nóng)村中小學(xué)教職工約700萬人，按照教育部公布的2003年全國中小學(xué)教職工年平均工資為13293元計(jì)算，全國農(nóng)村中小學(xué)教職工工資每年大約需要950億元；如果按照每人年薪1萬元計(jì)算，全國農(nóng)村中小學(xué)教職工工資約需700億元。950億元占2003年中央本級財(cái)政收入12465億元的7.4%（700億元占5.6%）。中央財(cái)政只要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，每年可控財(cái)力的增量部分用于發(fā)放農(nóng)村中小學(xué)教職工工資已經(jīng)綽綽有余。這700億至950億元投入到農(nóng)村義務(wù)教育之后，將有利于農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展，切實(shí)減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有利于提高國民的整體素質(zhì)，推動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。
省級政府出臺的各項(xiàng)津補(bǔ)貼凡涉及到農(nóng)村中小學(xué)部分，則由省級財(cái)政統(tǒng)一支付。省級以下政府出臺的地方性津補(bǔ)貼由出臺政策的一級政府承擔(dān)，確保農(nóng)村教師和縣城教師、公務(wù)員一致。
東部發(fā)達(dá)省份農(nóng)村中小學(xué)教職工國標(biāo)工資，原則上由各省自行解決。
2.以省為主，中央給予補(bǔ)助，建立農(nóng)村中小學(xué)校舍安全保障機(jī)制
由于多種原因，目前農(nóng)村尤其是中西部農(nóng)村中小學(xué)普遍存在大量的危房。以安徽為例，2001年至2003年，安徽省累計(jì)投入26.2億元，改造危房458萬平方米，新建校舍617萬平方米。但目前仍有危房678萬平方米，按當(dāng)前建筑市場最低價(jià)格算，至少需27億元，這還不包括大量配套工程所需經(jīng)費(fèi)。由于危房數(shù)量大，所需資金數(shù)額巨大，對于廣大中西部省份來說，僅靠自身力量，在較短時(shí)間內(nèi)很難解決。因此，農(nóng)村中小學(xué)危房改造要充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性。
東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對比較發(fā)達(dá)，地方財(cái)力較強(qiáng)，中小學(xué)危房也比較少，所以農(nóng)村中小學(xué)危房的改造主要由縣級承擔(dān)，省級對部分確有困難的縣給予補(bǔ)助。
中部各省現(xiàn)有中小學(xué)危房改造資金全額由中央財(cái)政和省級財(cái)政各負(fù)擔(dān)一半，今后新產(chǎn)生的危房則以省為主，中央適當(dāng)給予補(bǔ)助，具體視各省財(cái)力而定，逐步建立起農(nóng)村中小學(xué)危房改造的長期穩(wěn)定機(jī)制。另外，中部地區(qū)的地級市目前普遍處于城市高速擴(kuò)展時(shí)期，因此這些城市的政府必須保證大量的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市以后他們的子女接受義務(wù)教育的基本權(quán)利。
西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)危房改造所需資金則主要由中央和省級財(cái)政承擔(dān)。
3.以縣為主，建立確保農(nóng)村義務(wù)教育正常運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制
在對縣級原有一般性轉(zhuǎn)移支付總額不減少、且能補(bǔ)齊因免除農(nóng)業(yè)稅而減少收入的前提下，原有支付工資的資金可以確保學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)。這樣就可以建立以縣為主、保證農(nóng)村義務(wù)教育正常運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。首先，農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)由省級政府根據(jù)國家有關(guān)要求，結(jié)合本省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和教育發(fā)展的實(shí)際需要，制定出基本標(biāo)準(zhǔn)，并列入縣級財(cái)政預(yù)算。
如果實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育，教科書由國家免費(fèi)提供，免除雜費(fèi)后形成的公用經(jīng)費(fèi)資金缺口由縣級財(cái)政予以安排（全免費(fèi)和部分免費(fèi)只是“兩免”的范圍不同而已。這項(xiàng)政策要視國家和地方財(cái)力而定。）
各省、縣應(yīng)設(shè)立農(nóng)村中小學(xué)貧困學(xué)生助學(xué)專項(xiàng)基金，幫助所有家境貧寒的學(xué)生完成九年義務(wù)教育階段的學(xué)業(yè)。
4.合理界定農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)主體，制定切實(shí)可行的還債計(jì)劃
農(nóng)村“普九”期間義務(wù)教育債務(wù)十分沉重，僅安徽省就達(dá)20.3億元，中西部其他省市都不同程度地存在教育債務(wù)問題，如湖南31.75億元，廣西30億元，重慶16億元。農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)問題由于長期得不到解決，嚴(yán)重干擾了農(nóng)村中小學(xué)正常的教育教學(xué)秩序，已經(jīng)到了非解決不可的地步。各級政府要明確態(tài)度，對農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)逐項(xiàng)進(jìn)行核實(shí)和分類，明確債務(wù)主體。在此基礎(chǔ)上，各級政府制定償還計(jì)劃，分步實(shí)施。
綜合起來看，按照按級責(zé)分擔(dān)的要求，如果實(shí)行全免教育，以安徽省為例，2003年農(nóng)村義務(wù)教育投入正常年均需要147.6億元，按上述級責(zé)分擔(dān)具體比例：1.中央財(cái)政承擔(dān)77億元，占52%，主要是用于發(fā)放教師國家標(biāo)準(zhǔn)工資、免費(fèi)提供教科書、危房改造補(bǔ)助及其他項(xiàng)目補(bǔ)助；2.省級財(cái)政承擔(dān)34億元，占23%，主要是用于發(fā)放教師省津補(bǔ)貼工資、危房改造、困難學(xué)生生活補(bǔ)助；3.縣級財(cái)政承擔(dān)34億元，占23%，主要是用于解決學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的缺口經(jīng)費(fèi)，發(fā)放教師省以下地方津補(bǔ)貼工資、償還教育債務(wù)；4.市級財(cái)政承擔(dān)3億元（主要用于發(fā)放市級政府出臺的津補(bǔ)貼），占2%。
如果僅僅對部分家庭經(jīng)濟(jì)困難的中小學(xué)生實(shí)行免費(fèi)教育，安徽全省農(nóng)村義務(wù)教育投入正常年均需要130.2億元，具體按以下比例分擔(dān)：中央財(cái)政承擔(dān)68億元，占52%；省級財(cái)政承擔(dān)30億元，占23%；縣級財(cái)政承擔(dān)30億元，占23%；市級財(cái)政承擔(dān)2.6億元，占2%。各級財(cái)政承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目與上面大體相同。
簡言之，在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，算大帳就是中央和地方五五開；地方中，省和市縣大約也是五五開。這和現(xiàn)有的中央、地方可控財(cái)力大體也是相匹配的。
城市區(qū)域的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，由所屬行政區(qū)域的財(cái)政解決，不足部分由省級財(cái)政調(diào)劑。◆
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