作為政府管理的末端環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法的運(yùn)行效能影響政策執(zhí)行效果，與公民基本權(quán)益、企業(yè)利益和市場(chǎng)秩序緊密相關(guān)。[1]2015年4月，中央編辦印發(fā)《中央編辦關(guān)于開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（中央編辦發(fā)〔2015〕15號(hào)）在全國(guó)22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的138 個(gè)城市開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)，以推進(jìn)綜合執(zhí)法，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，將深化行政執(zhí)法體制改革確定為深化機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。如何有序推進(jìn)和深化行政執(zhí)法改革，成為政府治理創(chuàng)新的重要命題。綜合行政執(zhí)法是我國(guó)在推動(dòng)行政執(zhí)法體制改革方面的重要?jiǎng)?chuàng)新，它是伴隨著相對(duì)集中處罰權(quán)制度的建立而逐漸發(fā)展和成熟的改革理念。政府條塊分割、上下同構(gòu)的管理體制導(dǎo)致機(jī)構(gòu)林立、各自為政，執(zhí)法權(quán)力的橫向配置分散化，縱向配置則趨于雷同，這種碎片化的行政執(zhí)法體制迫切需要進(jìn)行整體性重構(gòu)。糾正這種碎片化執(zhí)法是一個(gè)系統(tǒng)工程，這使得我國(guó)行政執(zhí)法體制改革必須由單項(xiàng)改革轉(zhuǎn)為綜合改革。隨著“全面依法治國(guó)”的提出，綜合行政執(zhí)法體制改革成為國(guó)家執(zhí)法能力建設(shè)的重要組成部分。

　　文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革是我國(guó)綜合行政執(zhí)法改革的重要領(lǐng)域，由中宣部統(tǒng)籌部署，相關(guān)部門(mén)共同推進(jìn)，自2004年正式開(kāi)始試點(diǎn)。十余年來(lái)，各地政府圍繞轉(zhuǎn)變政府職能、提高管理效能這條主線(xiàn)，針對(duì)文化市場(chǎng)監(jiān)管中長(zhǎng)期存在的職能交叉、監(jiān)管空白、多層執(zhí)法和多頭執(zhí)法等問(wèn)題，通過(guò)重新組建各級(jí)文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，重新配置執(zhí)法權(quán)力，逐漸理順了文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法體制。圍繞文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革，學(xué)界大多從以下幾個(gè)方面展開(kāi)研究。一是以北京、重慶、山東等不同地區(qū)的文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革情況為例，探討文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法的改革經(jīng)驗(yàn)和面臨的困境；二是分析文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革中形成的典型模式；三是研究文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法的體制機(jī)制和立法問(wèn)題?？傮w來(lái)看，目前文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法的研究成果較少，缺乏對(duì)文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法歷程較為全面的梳理和總結(jié)，對(duì)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法體制改革的新進(jìn)展和面臨的新困境缺乏足夠的關(guān)注。

　　本文將以文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革以來(lái)的政策法規(guī)和改革舉措為基本依據(jù)，梳理我國(guó)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的基本歷程，從執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)力、制度建設(shè)等方面總結(jié)文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法改革的特點(diǎn)和規(guī)律，分析面臨的挑戰(zhàn)，并就下一步深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革提出建議。

　　一、文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法改革的發(fā)展進(jìn)程

　　2002年11月，黨的十六大部署推進(jìn)文化體制改革。2003年6月，中央召開(kāi)了全國(guó)文化體制改革試點(diǎn)工作會(huì)議。作為文化體制改革的一部分，文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革從2004年開(kāi)始，大致經(jīng)歷了探索試點(diǎn)、全面推進(jìn)和深化改革三個(gè)階段。

　?。ㄒ唬┨剿髟圏c(diǎn)階段

　　20世紀(jì)80年代末，中央和地方的有關(guān)部門(mén)開(kāi)始逐步探索文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法，將隸屬于一個(gè)部門(mén)的多支執(zhí)法隊(duì)伍整合，或通過(guò)部門(mén)整合實(shí)現(xiàn)執(zhí)法隊(duì)伍的整合，或通過(guò)行政委托的方式將多個(gè)部門(mén)的行政執(zhí)法職責(zé)委托給某一執(zhí)法隊(duì)伍行使。

　　深圳市是我國(guó)最早開(kāi)始進(jìn)行文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的城市之一。1989年，深圳市通過(guò)推動(dòng)文化藝術(shù)、新聞出版、廣播電視等文化管理部門(mén)的合并，實(shí)現(xiàn)了文化市場(chǎng)行政執(zhí)法隊(duì)伍的整合，成立了文化稽查隊(duì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法。2002年8月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)），授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在本行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展相對(duì)集中的行政處罰權(quán)工作。為解決文化市場(chǎng)管理長(zhǎng)期存在的職能交叉、多層執(zhí)法等現(xiàn)象，2004年8月，中辦、國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)中宣部等七部門(mén)《關(guān)于在文化體制改革綜合性試點(diǎn)地區(qū)建立文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2004〕24號(hào)），直轄市、縣級(jí)市和縣現(xiàn)有的文化局、廣播電視局、新聞出版局合并，設(shè)立文化廣電新聞出版局，統(tǒng)一履行原文化局、廣播影視局、新聞出版局等部門(mén)的行政管理職能，正式確定在北京、上海、浙江、廣東、重慶、深圳、沈陽(yáng)、西安、麗江等9個(gè)文化體制改革綜合性試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)。2005年6月，9個(gè)試點(diǎn)地區(qū)綜合執(zhí)法改革基本完成，形成了各具特點(diǎn)的綜合執(zhí)法模式，為下一階段的改革提供了經(jīng)驗(yàn)。

　?。ǘ┤嫱七M(jìn)階段

　　2005年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2005〕14號(hào)），明確提出要整合有關(guān)行政執(zhí)法隊(duì)伍，組建文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，逐步推開(kāi)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革。2007年，按照中央要求，綜合執(zhí)法改革工作在面上進(jìn)一步推開(kāi)，新增了保定、鞍山、南京、淮安、仙桃、?？诘?9個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，試點(diǎn)工作全面提速。2009年9月，中宣部、中央編辦、原文化部等五部門(mén)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革工作的意見(jiàn)》（中宣發(fā)〔2009〕25號(hào)），要求推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)直轄市、副省級(jí)及副省級(jí)以下城市開(kāi)展綜合執(zhí)法改革，并明確了時(shí)間表和路線(xiàn)圖。同年10月，全國(guó)綜合執(zhí)法改革經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議在杭州召開(kāi)，標(biāo)志著綜合執(zhí)法改革進(jìn)入全面推進(jìn)階段。2011年12月6日，原文化部部務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法管理辦法》，2012年2月1日正式施行。該辦法的出臺(tái)，是對(duì)過(guò)去十多年改革經(jīng)驗(yàn)的制度性總結(jié)，為文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法的規(guī)范化運(yùn)行打下了基礎(chǔ)。

　　（三）深化改革階段

　　2016年3月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2016〕20號(hào)，全國(guó)進(jìn)入深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革階段。一是中央層面建立中宣部、原文化部、全國(guó)“掃黃打非”辦、教育部等10個(gè)成員單位組成的全國(guó)文化市場(chǎng)管理工作聯(lián)席會(huì)議制度，97%的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、89%的省轄市、69%的區(qū)縣成立文化市場(chǎng)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)本轄區(qū)文化市場(chǎng)管理和綜合執(zhí)法工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；二是將《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的意見(jiàn)》規(guī)定的執(zhí)法事項(xiàng)全部納入執(zhí)法范圍，切實(shí)履行規(guī)定的執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任，并開(kāi)始探索跨部門(mén)、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法；三是綜合執(zhí)法制度機(jī)制進(jìn)一步完善，印發(fā)《文化市場(chǎng)舉報(bào)辦理規(guī)范》《文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法檔案管理辦法》等7部綜合執(zhí)法規(guī)范，推進(jìn)綜合執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

　　十九大以來(lái)，深化行政執(zhí)法體制改革繼續(xù)成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。2018年2月召開(kāi)的十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確提出要深入推進(jìn)綜合行政改革，完善綜合行政執(zhí)法體制。十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，提出了“深化行政執(zhí)法體制改革，進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，繼續(xù)探索實(shí)行跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法”的要求。

　　為落實(shí)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中提出的要求，五大執(zhí)法領(lǐng)域分別啟動(dòng)了新一輪市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法改革。2018年11月14日，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于深化文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2018〕59號(hào)），從六個(gè)方面對(duì)深化文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法改革作出全面而深入的部署，希望能夠進(jìn)一步破解文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法的體制機(jī)制障礙，建立健全制度機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，提升執(zhí)法效率。該文件的發(fā)布意味著深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革進(jìn)入新的階段。

　　二、文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法改革的演進(jìn)特點(diǎn)

　　回顧多年的改革進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)文化市場(chǎng)綜合改革在執(zhí)法主體、改革模式、行政執(zhí)法權(quán)力配置等方面呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)。

　　（一）文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法主體逐漸統(tǒng)一

　　統(tǒng)一執(zhí)法主體是新一輪文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的重要任務(wù)。作為行政執(zhí)法活動(dòng)的承擔(dān)者，根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，行政執(zhí)法主體必須能以自己的名義作出具體行政行為并承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任?？梢?jiàn)，是否具備獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格是行政執(zhí)法主體成立的關(guān)鍵條件。各地自推進(jìn)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革以來(lái)進(jìn)行了不同的探索，也形成了不同的行政執(zhí)法主體。主要包括三類(lèi)：一是由?。ㄖ陛犑校┱跈?quán)、可以自身名義進(jìn)行執(zhí)法的獨(dú)立行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)；二是不具備獨(dú)立行政執(zhí)法資格、以文化主管部門(mén)名義進(jìn)行執(zhí)法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)；三是同樣不具備獨(dú)立行政執(zhí)法資格、以地方綜合行政執(zhí)法局名義進(jìn)行執(zhí)法的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

　　2018 年推動(dòng)的最新一輪文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革將統(tǒng)一文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法主體作為深化改革的重要任務(wù)，要求無(wú)論直轄市還是市、縣兩級(jí)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，都要統(tǒng)一歸口相關(guān)文化和旅游行政部門(mén)管理，并以文化和旅游行政部門(mén)名義實(shí)施執(zhí)法。該改革意見(jiàn)下發(fā)后，過(guò)去獨(dú)立于文化和旅游部門(mén)之外的執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)始以文化和旅游部門(mén)的名義進(jìn)行執(zhí)法，全國(guó)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法主體形成逐漸統(tǒng)一的態(tài)勢(shì)。

　?。ǘC(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)文化市場(chǎng)綜合改革的重要?jiǎng)恿?/p>

　　政府機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)文化市場(chǎng)行政執(zhí)法改革的重要?jiǎng)恿?。文化市?chǎng)綜合執(zhí)法改革與文化領(lǐng)域機(jī)構(gòu)改革緊密交織在一起，即在文化、廣播電視、新聞出版等幾個(gè)文化行政管理部門(mén)合并為“大文化”管理部門(mén)后，原隸屬于不同文化管理部門(mén)的文化執(zhí)法隊(duì)伍在組建后的新部門(mén)內(nèi)整合為一個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，綜合行使原由各文化行政管理部門(mén)執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的各類(lèi)執(zhí)法權(quán)。

　　不同地區(qū)的文化管理部門(mén)進(jìn)行了不同程度的大部制改革，也意味著文化市場(chǎng)行政執(zhí)法權(quán)綜合范圍的大小。這種通過(guò)外部機(jī)構(gòu)合并推動(dòng)內(nèi)部行政執(zhí)法權(quán)集中的方式，形成的是“一對(duì)一”的管理局面，即一個(gè)行政主管部門(mén)對(duì)一個(gè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但隨著黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)一步推進(jìn)，新聞、出版和電影的管理職能從文化管理部門(mén)劃分出來(lái)，“一對(duì)一”的局面被打破，又形成了“一對(duì)多”的管理關(guān)系。如何理順黨委宣傳部門(mén)、文化和旅游管理部門(mén)以及文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系，成為未來(lái)需要解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

　?。ㄈ┪幕袌?chǎng)綜合行政執(zhí)法改革模式呈現(xiàn)多樣化

　　自文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革啟動(dòng)以來(lái)，各地根據(jù)機(jī)構(gòu)改革、行政體制改革的不同情況，形成了不同的文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法模式。

　　一是文化行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法。即踐行“大文化”理念，在文化、廣播影視和新聞出版（版權(quán)）等文化行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行綜合行政執(zhí)法。隨著文化管理的大部門(mén)制確立，文化市場(chǎng)行政執(zhí)法的綜合范圍不斷擴(kuò)大，旅游、體育等也被納入文化市場(chǎng)行政執(zhí)法范圍內(nèi)。文化行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法形成的執(zhí)法組織，主要包括地區(qū)政府直屬機(jī)構(gòu)和文化行政部門(mén)（現(xiàn)為文旅管理部門(mén)）內(nèi)設(shè)或下屬機(jī)構(gòu)。其中，直轄市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)多為市政府直屬機(jī)構(gòu)，由地方法規(guī)進(jìn)行規(guī)定和授權(quán)，擁有獨(dú)立的執(zhí)法主體資格，上海、北京等地長(zhǎng)期以來(lái)都有獨(dú)立的文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)；其他大部分市、縣則多為文化行政部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下屬二級(jí)機(jī)構(gòu)，不具備獨(dú)立的執(zhí)法主體資格，以文化行政管理部門(mén)的名義進(jìn)行執(zhí)法，受其管理。

　　二是將文化市場(chǎng)行政執(zhí)法納入跨行業(yè)、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。在具體的改革實(shí)踐中，撤銷(xiāo)專(zhuān)門(mén)的文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將其功能或職責(zé)并入成立的跨部門(mén)、跨行業(yè)的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)中，由綜合執(zhí)法局統(tǒng)一行使本地各領(lǐng)域的綜合執(zhí)法權(quán)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東省已有多個(gè)地區(qū)將文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法納入跨領(lǐng)域、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，包括日照市、萊蕪市、膠州市、滕州市、高密市等。[2]

　?。ㄋ模┬姓?zhí)法權(quán)配置是文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的主線(xiàn)

　　執(zhí)法權(quán)的配置是指行政職權(quán)在各個(gè)職能部門(mén)之間分配、調(diào)整與取消等[3]，推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)橫向和縱向的合理配置是行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容。在綜合執(zhí)法改革中，將行政執(zhí)法權(quán)賦予哪些政府機(jī)關(guān)是要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

　　文化市場(chǎng)行政執(zhí)法權(quán)的橫向配置呈現(xiàn)出由分散到集中的特點(diǎn)。行政執(zhí)法權(quán)的橫向配置又被稱(chēng)為功能性分配，即根據(jù)行政執(zhí)法權(quán)作用客體的不同和承擔(dān)任務(wù)的不同而對(duì)行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行橫向水平性分割，形成功能性權(quán)力，從而使行政執(zhí)法主體呈現(xiàn)出專(zhuān)業(yè)差別。[4]行政執(zhí)法權(quán)橫向配置過(guò)于分散就會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法權(quán)力分散在多個(gè)管理部門(mén)，執(zhí)法隊(duì)伍過(guò)多、過(guò)濫。[5]過(guò)去文化市場(chǎng)行政執(zhí)法權(quán)力分散在文化、廣電、新聞、出版、文物等多個(gè)部門(mén)，多頭執(zhí)法問(wèn)題非常突出，改由一個(gè)機(jī)構(gòu)綜合行使多個(gè)管理部門(mén)的行政執(zhí)法權(quán)，可以改善執(zhí)法上的“分割治理”現(xiàn)象。因此，在文化市場(chǎng)綜合改革中，行政執(zhí)法權(quán)的橫向配置呈現(xiàn)出由分散到集中的特點(diǎn)，并且橫向集中范圍越來(lái)越大，除了在“大文化”領(lǐng)域內(nèi)集中，還進(jìn)行了跨行業(yè)、跨領(lǐng)域集中。將旅游市場(chǎng)執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍整合劃入文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，是黨的十九屆三中全會(huì)部署的重要任務(wù)。最終，文化、出版、廣播電視、電影、文物、旅游等六大領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)，以及“掃黃打非”和安全生產(chǎn)等執(zhí)法事項(xiàng)全部由文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使。

　　文化市場(chǎng)行政執(zhí)法權(quán)的縱向配置則呈現(xiàn)出明顯的向下轉(zhuǎn)移特點(diǎn)：一是減少省級(jí)執(zhí)法事項(xiàng)，取消省級(jí)文化市場(chǎng)執(zhí)法隊(duì)伍，省級(jí)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)全省的文化市場(chǎng)行政執(zhí)法的指導(dǎo)、監(jiān)督職責(zé)，負(fù)責(zé)全省重大執(zhí)法案件的監(jiān)督指揮等；二是減少執(zhí)法層級(jí)，逐步實(shí)現(xiàn)同城一支隊(duì)伍，設(shè)區(qū)的市只保留其中一級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍，壓實(shí)基層文化市場(chǎng)執(zhí)法職責(zé)，“同城一支隊(duì)伍”正是減少市、縣執(zhí)法層級(jí)的主要措施，截至2019年底，已有198個(gè)市（州、盟）完成市、縣兩級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍的整合改革任務(wù)；三是通過(guò)授權(quán)或委托方式將行政執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道一級(jí)。

　　三、深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革面臨的挑戰(zhàn)

　　自2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革和新一輪文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革啟動(dòng)以來(lái)，通過(guò)對(duì)文化機(jī)構(gòu)的重新設(shè)置、機(jī)構(gòu)職能的重新配置以及運(yùn)行制度的完善，文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革進(jìn)入新階段，形成了新局面。但在深化改革的過(guò)程中，老問(wèn)題與新問(wèn)題交織，成為進(jìn)一步深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革所必須面臨的挑戰(zhàn)。

　?。ㄒ唬┪幕袌?chǎng)綜合執(zhí)法的法律法規(guī)滯后

　　1.文化市場(chǎng)監(jiān)管立法滯后，影響市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展。首先，立法效力層次偏低，對(duì)文化市場(chǎng)監(jiān)管的支撐作用有限。目前，監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)多是一些條例、規(guī)定、通知、辦法，在法律層面缺少對(duì)文化市場(chǎng)監(jiān)管的規(guī)定；地方法規(guī)和規(guī)范性文件較多，其法律效應(yīng)更多針對(duì)地方監(jiān)管問(wèn)題，與現(xiàn)有的針對(duì)個(gè)別領(lǐng)域出臺(tái)的具體性法律一樣，都不能有效引導(dǎo)文化市場(chǎng)監(jiān)管的全局工作。其次，法律體系有待完善，存在監(jiān)管空白區(qū)。在保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、加強(qiáng)新興網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)管等許多方面都存在立法滯后現(xiàn)象，有關(guān)法律規(guī)范集中分布在互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、音像市場(chǎng)、文藝演出市場(chǎng)和出版等幾個(gè)特定領(lǐng)域[6]，加之執(zhí)法手段單一，面對(duì)如此龐大的市場(chǎng)，執(zhí)法人員常常疲于應(yīng)付。

　　2.綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)情況與法律規(guī)定有沖突。首先，執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)不符合法律規(guī)定?！缎姓幜P法》第十六條規(guī)定，國(guó)務(wù)院或經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。但目前文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)接受同級(jí)文化和旅游行政部門(mén)的管理，為文化和旅游行政管理部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下屬事業(yè)單位，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)與上述規(guī)定相違背，主體合法性屢遭質(zhì)疑。其次，委托執(zhí)法合法性問(wèn)題亟待解決。根據(jù)《行政處罰法》第十八條規(guī)定，依據(jù)依法行政的原則，文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)要獲得行政機(jī)關(guān)的委托實(shí)施行政處罰，必須要有相應(yīng)的法律、法規(guī)或者規(guī)章作為依據(jù)。《文化市場(chǎng)行政執(zhí)法管理辦法》第二條規(guī)定，各級(jí)人民政府文化行政管理部門(mén)或者經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法行使文化市場(chǎng)行政執(zhí)法權(quán)。從目前文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法權(quán)來(lái)源來(lái)看，并沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)對(duì)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的委托執(zhí)法做出規(guī)定，而多是通過(guò)規(guī)范性文件對(duì)委托執(zhí)法進(jìn)行規(guī)定，缺乏法律、法規(guī)或規(guī)章作為依據(jù)，不符合上位法的相關(guān)規(guī)定，因此委托執(zhí)法的合法性仍待商榷。

　　（二）統(tǒng)一文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法主體會(huì)產(chǎn)生較多問(wèn)題

　　新一輪改革中為實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一監(jiān)督”，要求文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍以文化和旅游管理部門(mén)名義進(jìn)行執(zhí)法，并受其管理。這實(shí)際上是指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)的相對(duì)集中，指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)是行政管理職責(zé)的權(quán)力體現(xiàn)和權(quán)力延伸，與行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)等其他行政執(zhí)法權(quán)力不同，其對(duì)象不是行政相對(duì)人。指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)的出發(fā)點(diǎn)是尊重文化行政管理部門(mén)長(zhǎng)期對(duì)文化市場(chǎng)監(jiān)管的歷史，以及管理文化執(zhí)法隊(duì)伍的經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐。[7]指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)的相對(duì)集中是通過(guò)對(duì)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)的統(tǒng)一規(guī)定實(shí)現(xiàn)的，即文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)成為文化和旅游管理部門(mén)的下屬機(jī)構(gòu)，以其名義進(jìn)行執(zhí)法，統(tǒng)一了執(zhí)法主體，但推進(jìn)中也產(chǎn)生了一些問(wèn)題。

　　1.以文旅部門(mén)名義進(jìn)行執(zhí)法，與多個(gè)文化行政管理部門(mén)產(chǎn)生沖突。中辦發(fā)《關(guān)于深化文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》在省、自治區(qū)層面明確，“各省、自治區(qū)文化和旅游部門(mén)整合文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場(chǎng)領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)，在相對(duì)集中行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，履行本地區(qū)執(zhí)法指導(dǎo)監(jiān)督、大案要案督辦、跨區(qū)域重大案件查處和組織協(xié)調(diào)等職能”；在直轄市和市、縣層面，明確“各直轄市和市縣兩級(jí)要整合組建文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一行使文化、文物、出版、廣播影視、電影、旅游市場(chǎng)行政執(zhí)法職責(zé)，并承擔(dān)‘掃黃打非’有關(guān)工作任務(wù)，由相關(guān)文化和旅游部門(mén)負(fù)責(zé)管理并以部門(mén)名義實(shí)施執(zhí)法”，但在實(shí)際執(zhí)法工作中仍然存在部分執(zhí)法領(lǐng)域不能確定行政執(zhí)法主體的現(xiàn)象。此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，中央、省級(jí)文化和旅游、廣播電視、新聞出版部門(mén)分設(shè)，市、縣的新聞出版從文廣新三局合一的管理體制中剝離，形成了文化分管局面。當(dāng)涉及文化和旅游市場(chǎng)之外的執(zhí)法案件時(shí)，其實(shí)際的主管部門(mén)為宣傳、廣播電視、新聞出版等部門(mén)，但目前規(guī)定所有執(zhí)法均以文化和旅游主管部門(mén)的名義進(jìn)行。由于行政執(zhí)法主體是責(zé)權(quán)統(tǒng)一的主體，以其名義執(zhí)法則要承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任，所以文化和旅游市場(chǎng)以外的案件是否應(yīng)該以文化和旅游管理部門(mén)的名義進(jìn)行執(zhí)法，各地各部門(mén)對(duì)此都存在爭(zhēng)議。執(zhí)法主體的不確定性會(huì)對(duì)具體執(zhí)法措施的施行產(chǎn)生影響，如最后下達(dá)的執(zhí)法文書(shū)中蓋哪個(gè)部門(mén)的章意味著哪個(gè)部門(mén)對(duì)案件負(fù)法律責(zé)任，當(dāng)執(zhí)法主體不明晰時(shí)，這就會(huì)成為有爭(zhēng)議的問(wèn)題。

　　2.部分地區(qū)歸口文化和旅游管理部門(mén)管理的改革難度很大。文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)以來(lái)，各地經(jīng)過(guò)探索形成了不同的改革模式，組成了不同的文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法主體。全國(guó)“一刀切”地推行文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍歸口文化和旅游管理部門(mén)管理，不符合部分地區(qū)的實(shí)際情況，實(shí)施起來(lái)難度較大。2015年4月，中央編辦印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，確定在全國(guó)138個(gè)城市開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作，提出了行業(yè)綜合執(zhí)法，跨部門(mén)、跨行業(yè)綜合執(zhí)法和區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法三種改革試點(diǎn)模式，很多地區(qū)將文化作為重點(diǎn)試點(diǎn)領(lǐng)域。新一輪改革意見(jiàn)將文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法主體和主管部門(mén)統(tǒng)一為文化和旅游管理部門(mén)，受該舉措影響較大的主要為直轄市和文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法被納入綜合行政執(zhí)法局的地區(qū)。直轄市通過(guò)設(shè)立市政府直屬的文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使多個(gè)部門(mén)的行政執(zhí)法權(quán)，以獨(dú)立的名義做出行政處罰，其改革難度主要在于：市政府直屬的文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行政級(jí)別上明顯高于作為文化和旅游局二級(jí)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具有較大的執(zhí)法自主權(quán)，且地方政府已通過(guò)出臺(tái)地方法規(guī)對(duì)其進(jìn)行授權(quán)，認(rèn)定其作為文化領(lǐng)域的執(zhí)法主體。新一輪的改革舉措在一定程度上并不符合地方法規(guī)對(duì)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法主體的規(guī)定，且因打破已經(jīng)形成的較為成熟的運(yùn)作模式帶來(lái)新的問(wèn)題，如執(zhí)法機(jī)構(gòu)降級(jí)后的協(xié)調(diào)、日常工作的匯報(bào)存在困難等。

　　在文化市場(chǎng)行政執(zhí)法被納入跨部門(mén)、跨領(lǐng)域執(zhí)法的地區(qū)，通過(guò)成立綜合行政執(zhí)法局來(lái)集中行使不同領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)，如文化、交通、城管、水利等多個(gè)領(lǐng)域。該模式中文化市場(chǎng)執(zhí)法與其他領(lǐng)域執(zhí)法合并以后，原先的文化市場(chǎng)執(zhí)法隊(duì)伍被打散，與其他領(lǐng)域的執(zhí)法人員重新組建綜合性的執(zhí)法隊(duì)伍，負(fù)責(zé)管轄區(qū)域內(nèi)的所有執(zhí)法事項(xiàng)，接受綜合行政執(zhí)法局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以綜合行政執(zhí)法局的名義進(jìn)行執(zhí)法。如果根據(jù)最新一輪改革意見(jiàn)統(tǒng)一歸口文化和旅游部門(mén)管理，并以其名義進(jìn)行執(zhí)法，則相當(dāng)于將文化執(zhí)法重新剝離。因此，對(duì)于執(zhí)行綜合行政執(zhí)法局模式的地區(qū)，在沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立文化市場(chǎng)執(zhí)法隊(duì)伍的情況下，進(jìn)行文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法的歸口調(diào)整，改革難度很大。

　　（三）文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制亟待健全和優(yōu)化

　　1.內(nèi)部執(zhí)法程序的規(guī)范化程度不夠。行政執(zhí)法程序的設(shè)定應(yīng)在保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效率最大化。內(nèi)部執(zhí)法程序涉及的是各部門(mén)之間的協(xié)作關(guān)系，與外部執(zhí)法程序相比，行業(yè)管理部門(mén)之間的內(nèi)部協(xié)作關(guān)系通常缺乏規(guī)范性的約束，并且在部門(mén)利益至上的影響下，相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)作會(huì)缺乏動(dòng)力，導(dǎo)致各種協(xié)作問(wèn)題的出現(xiàn)。如筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某地區(qū)的工商行政管理部門(mén)在對(duì)文化企業(yè)進(jìn)行營(yíng)業(yè)登記時(shí)，未對(duì)文化部門(mén)做好“雙告知”工作，文化企業(yè)雖取得了工商行政管理部門(mén)的營(yíng)業(yè)許可，但其他方面無(wú)法滿(mǎn)足文化行政管理部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)許可要求，問(wèn)題出現(xiàn)后各部門(mén)間又互相推諉，給企業(yè)造成了經(jīng)濟(jì)損失。目前文化行政管理部門(mén)之間、文化行政管理部門(mén)與其他管理部門(mén)間的信息交流都不夠順暢，已有信息在綜合行政執(zhí)法系統(tǒng)中并未有效發(fā)揮作用，信息資源浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。事實(shí)上，共享信息的最大障礙不在于技術(shù)，而在于缺乏規(guī)范化、制度化的信息共享機(jī)制，因而難以形成充分的動(dòng)力和約束力。

　　2.文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管部門(mén)間權(quán)責(zé)不明晰。將文化市場(chǎng)的監(jiān)管分為事前、事中與事后三個(gè)階段，文化行政管理部門(mén)與文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常會(huì)在事中與事后監(jiān)管上產(chǎn)生權(quán)責(zé)不明、邊界不清等問(wèn)題。隨著改革的深入，文化管理部門(mén)的事前審批職責(zé)和文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法的末端監(jiān)管職責(zé)各自清晰，但在事中監(jiān)管上的職責(zé)交叉或監(jiān)管空白問(wèn)題則較為嚴(yán)重。各地對(duì)事中、事后監(jiān)管的理解不盡相同，加之不同文化領(lǐng)域和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管難易程度不同，使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行政管理部門(mén)都更傾向于將復(fù)雜、耗費(fèi)人力的監(jiān)管事項(xiàng)的責(zé)任推給對(duì)方，更為常見(jiàn)的是文化行政管理機(jī)構(gòu)將事中監(jiān)管職責(zé)部分或全部推給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，使其承擔(dān)過(guò)多的事中監(jiān)管任務(wù)。

　?。ㄋ模┪幕袌?chǎng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)

　　1.文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)亟待提升。對(duì)具體行政行為來(lái)說(shuō)，行政執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)會(huì)在很大程度上影響執(zhí)法效果。目前，文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法人員整體的職業(yè)素養(yǎng)有了很大提升，但依舊存在很多問(wèn)題。一是綜合執(zhí)法人員統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)準(zhǔn)入制度、資質(zhì)認(rèn)證制度和職稱(chēng)評(píng)定制度均需要進(jìn)一步完善。沒(méi)有明確規(guī)范的門(mén)檻設(shè)定、能力評(píng)價(jià)和晉升規(guī)范影響了整體隊(duì)伍的形象公信力和執(zhí)法能力的公允度。二是綜合執(zhí)法人員的政治素質(zhì)亟待提升。文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法涉及意識(shí)形態(tài)、文化安全和政治穩(wěn)定，復(fù)雜的文化表現(xiàn)形式、多元的文化內(nèi)容和多變的文化市場(chǎng)環(huán)境均對(duì)執(zhí)法人員的政治敏銳度提出了更高的要求，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、在關(guān)鍵問(wèn)題上站穩(wěn)立場(chǎng)、在關(guān)鍵時(shí)刻主動(dòng)作為，是目前文化市場(chǎng)執(zhí)法人員亟待提升的能力。三是應(yīng)對(duì)新型執(zhí)法要求的業(yè)務(wù)能力亟待提升。當(dāng)前文化市場(chǎng)執(zhí)法范圍不斷擴(kuò)大，新的文化業(yè)態(tài)、虛擬的文化空間和無(wú)界的文化傳播都對(duì)執(zhí)法人員的科技水平和專(zhuān)業(yè)能力提出了新的要求。對(duì)于新業(yè)態(tài)、新事物、新問(wèn)題的回避、推脫和濫權(quán)在一定程度上造成了監(jiān)管缺位、監(jiān)管空白和監(jiān)管不適等問(wèn)題，如何適應(yīng)移動(dòng)化、碎片化、多元化、實(shí)時(shí)化的執(zhí)法需求，是當(dāng)前執(zhí)法隊(duì)伍面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　2.文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)力量薄弱的問(wèn)題亟待解決。一是與蓬勃發(fā)展的文化市場(chǎng)相比，綜合執(zhí)法人員的數(shù)量明顯不足，特別是基層一線(xiàn)執(zhí)法人員短缺的問(wèn)題突出，身兼多職、一崗多責(zé)的現(xiàn)象較為普遍。二是執(zhí)法人員的身份編制問(wèn)題亟待解決，事業(yè)編與行政編混用、主力人員借調(diào)、臨時(shí)外借人員、行政管理編制占用執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制等問(wèn)題也時(shí)有發(fā)生。三是存在執(zhí)法隊(duì)伍老齡化、非專(zhuān)業(yè)化問(wèn)題，難以應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的新型執(zhí)法要求和較強(qiáng)的執(zhí)法壓力，對(duì)執(zhí)法頻率、執(zhí)法密度和執(zhí)法效度均有所影響。四是執(zhí)法人員的基礎(chǔ)保障不到位。在物質(zhì)配備上，一些基本的執(zhí)法設(shè)備、執(zhí)法裝備欠缺，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，新科技在執(zhí)法硬件上的引入使用明顯落后于實(shí)際需求，私器公用、公器私用的問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。

　　四、深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的建議

　?。ㄒ唬┩七M(jìn)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法制度建設(shè)

　　1.推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一立法。首先，盡快完善、出臺(tái)《文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法管理?xiàng)l例》。2019年7月5日，文化和旅游部辦公廳就《文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法管理?xiàng)l例（征求意見(jiàn)稿）》向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，旨在根據(jù)地方政府、學(xué)界以及社會(huì)提出的意見(jiàn)，進(jìn)行修改完善。其次，盡快明確文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位，通過(guò)出臺(tái)規(guī)范性文件解決執(zhí)法權(quán)來(lái)源問(wèn)題。

　　2.完善、細(xì)化現(xiàn)有法規(guī)。文化市場(chǎng)監(jiān)管立法工作急需將實(shí)踐中行之有效的措施制度化，加快有關(guān)法律法規(guī)的完善、修訂和立法等工作。尤其要加快對(duì)行業(yè)監(jiān)管空白的立法工作，掌握行業(yè)新動(dòng)態(tài)和出現(xiàn)的新問(wèn)題，建立健全法律法規(guī)體系，根據(jù)時(shí)代和行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，加快制定實(shí)施細(xì)則，促進(jìn)文化市場(chǎng)管理的規(guī)范化和法治化。一是要完善當(dāng)前較為薄弱的立法領(lǐng)域，細(xì)化法規(guī)內(nèi)容，填補(bǔ)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管立法的空白，尤其提升網(wǎng)絡(luò)文化交易、互聯(lián)網(wǎng)文化傳播、旅游市場(chǎng)等監(jiān)管領(lǐng)域執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性和完善性，對(duì)法律法規(guī)中操作性差的法律條款進(jìn)一步修訂或增加法律解釋?zhuān)岣呖刹僮餍浴６且?guī)范自由裁量權(quán)，完善文化市場(chǎng)行政相對(duì)人的法律救濟(jì)途徑。在法規(guī)細(xì)則不完善的情況下，為避免執(zhí)法者對(duì)行政處罰裁量權(quán)的不正當(dāng)使用，需通過(guò)法規(guī)或規(guī)范性文件對(duì)執(zhí)法人員的權(quán)力進(jìn)行限制，制定裁量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)執(zhí)法者的法定授權(quán)進(jìn)行合理約束。

　　3.強(qiáng)化地方立法。在加強(qiáng)地方立法時(shí)要高度重視創(chuàng)新，既要堅(jiān)持原則，又要立足實(shí)際、有所創(chuàng)造。各設(shè)區(qū)的市，要在充分考慮人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及立法需要、立法能力等因素基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)地方立法進(jìn)程，鼓勵(lì)先行先試。

　?。ǘ└鶕?jù)地方實(shí)際靈活解決文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法主體問(wèn)題

　　1.根據(jù)不同執(zhí)法主體，制定相應(yīng)的工作流程。以誰(shuí)的名義進(jìn)行執(zhí)法對(duì)行政執(zhí)法來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的問(wèn)題，這意味著在權(quán)責(zé)一致原則下，執(zhí)法主體要為其做出的執(zhí)法決策負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任。目前，深化文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革將統(tǒng)一文化市場(chǎng)行政執(zhí)法主體作為重要內(nèi)容，但各有關(guān)部門(mén)對(duì)執(zhí)法主體的理解和實(shí)施存在爭(zhēng)議，如何解決以文化和旅游管理部門(mén)名義進(jìn)行執(zhí)法與文化分管制之間的矛盾將成為未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)的重點(diǎn)問(wèn)題。建議在各有關(guān)部門(mén)對(duì)執(zhí)法主體表述存在爭(zhēng)議的情況下，先行擱置，允許地方根據(jù)實(shí)際情況對(duì)執(zhí)法主體進(jìn)行裁定，即不強(qiáng)制規(guī)定必須以文化和旅游管理部門(mén)的名義實(shí)施處罰，尊重地方文化管理的復(fù)雜性，靈活選擇文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法主體，并根據(jù)執(zhí)法主體的不同來(lái)調(diào)整案件線(xiàn)索分發(fā)、案件指導(dǎo)、案件督辦等環(huán)節(jié)，規(guī)定相關(guān)的復(fù)議和訴訟責(zé)任。具體來(lái)說(shuō)，以文化和旅游管理部門(mén)名義進(jìn)行執(zhí)法的案件，案件線(xiàn)索的分發(fā)、案件判定的主要意見(jiàn)以及相關(guān)的復(fù)議和訴訟責(zé)任由文化和旅游管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)；若新聞出版、廣播電視等其他文化行政管理部門(mén)為執(zhí)法主體，則由相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)主要的審核、指導(dǎo)和督辦，并承擔(dān)相應(yīng)的行政復(fù)議和訴訟責(zé)任。

　　2.文化市場(chǎng)行政執(zhí)法被納入跨行業(yè)綜合執(zhí)法的地區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況做出調(diào)整。已經(jīng)將文化市場(chǎng)行政執(zhí)法納入跨領(lǐng)域、跨行業(yè)綜合執(zhí)法的地區(qū)，若將文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法的部分從地方綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中剝離出來(lái)，重新歸口文化和旅游管理部門(mén)管理并以其名義進(jìn)行執(zhí)法，難度較大，未必能實(shí)現(xiàn)改革預(yù)想的效果和目標(biāo)。因此，可考慮允許此類(lèi)地區(qū)根據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行選擇，通過(guò)建立文化和旅游管理部門(mén)與綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)作機(jī)制，在信息共享、線(xiàn)索提供等方面規(guī)范合作。

　?。ㄈ┻M(jìn)一步健全文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法工作運(yùn)行機(jī)制

　　1.厘清文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)管理部門(mén)的職責(zé)范圍，明確事中、事后監(jiān)管邊界，避免文化行政管理機(jī)構(gòu)因事中監(jiān)管的復(fù)雜性而將除事前審批之外的監(jiān)管職責(zé)全部推給執(zhí)法端。隨著行政審批制度改革的深化，事前審批逐漸簡(jiǎn)化，行政審批部門(mén)和行政執(zhí)法部門(mén)分離，事中、事后監(jiān)管在文化市場(chǎng)管理中更加重要。與事前審批的明確性相比，明晰文化行政管理機(jī)構(gòu)與文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在事中、事后監(jiān)管上的權(quán)責(zé)邊界更為重要，難度也更大。完善的權(quán)責(zé)清單制度可以幫助解決職能交叉和互相推諉、監(jiān)管空白的問(wèn)題，通過(guò)依法界定每個(gè)部門(mén)、機(jī)構(gòu)和崗位的職責(zé)與權(quán)限，不僅可以實(shí)現(xiàn)職權(quán)法定，更有利于用規(guī)范化的手段和方式解決事中、事后監(jiān)管上的混亂。因此，須加快制定、完善和細(xì)化各文化管理領(lǐng)域的權(quán)責(zé)清單，并及時(shí)補(bǔ)充和調(diào)整監(jiān)管事項(xiàng)，建立完善的文化市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)責(zé)清單制度。

　　2.充分發(fā)揮文化市場(chǎng)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組和聯(lián)席會(huì)議制度的協(xié)調(diào)議事作用。目前全國(guó)自上而下形成了文化市場(chǎng)聯(lián)合執(zhí)法工作聯(lián)席會(huì)議制度，并成立了各級(jí)文化市場(chǎng)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2017年，全國(guó)文化市場(chǎng)管理工作聯(lián)席會(huì)議第一次全體會(huì)議召開(kāi)，聯(lián)席會(huì)議制度的初衷在于建立跨部門(mén)跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)地方文化領(lǐng)域跨部門(mén)、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，但目前文化市場(chǎng)聯(lián)席會(huì)議制度和文化市場(chǎng)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組并未充分發(fā)揮作用。為建立健全部門(mén)間協(xié)調(diào)議事機(jī)制，應(yīng)充分重視和強(qiáng)化文化市場(chǎng)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及文化市場(chǎng)聯(lián)席會(huì)議制度在協(xié)調(diào)議事中的作用。第一，隨著文化和旅游管理部門(mén)的合并，以及文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法范圍的擴(kuò)大，在執(zhí)法工作中需協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)和單位會(huì)更加復(fù)雜。因此，可根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)地方各級(jí)文化市場(chǎng)管理工作聯(lián)席會(huì)議的成員單位進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充。第二，自上而下地加強(qiáng)聯(lián)席會(huì)議制度建設(shè)，尤其需加強(qiáng)中央層面聯(lián)席會(huì)議制度的建設(shè)，適當(dāng)增加全國(guó)聯(lián)席會(huì)議和聯(lián)絡(luò)人會(huì)議的次數(shù)，建立聯(lián)絡(luò)員小組，并通過(guò)定期匯報(bào)工作、聯(lián)合培訓(xùn)等方式加強(qiáng)成員小組之間的聯(lián)系。第三，通過(guò)各地黨委政府發(fā)布文件，確認(rèn)文化市場(chǎng)管理工作小組為正式機(jī)構(gòu)，確保其常態(tài)化。

　　3.規(guī)范審批與執(zhí)法信息共享機(jī)制。前端審批與末端執(zhí)法信息的互通是完善事前、事中、事后監(jiān)管的必備條件。審批、監(jiān)管、執(zhí)法職責(zé)分開(kāi)配置，容易出現(xiàn)各自為政、信息互不共享的現(xiàn)象。近年來(lái)，審批、監(jiān)管與執(zhí)法信息的共享意識(shí)在加強(qiáng)，也取得了明顯的進(jìn)步，但信息共享程度還有待提升，如目前行業(yè)管理部門(mén)會(huì)對(duì)文化企業(yè)的名字以及地址等信息進(jìn)行公布，但這些信息對(duì)執(zhí)法端來(lái)說(shuō)并不完備，執(zhí)法所需信息必須更加細(xì)致，如IP、電話(huà)以及提交的各種材料等。這些審批信息是在執(zhí)法中確定當(dāng)事人身份、住址、聯(lián)系方式等的主要方式。另外，執(zhí)法信息也會(huì)為審批端所用，對(duì)審批行為做出提示和指導(dǎo)，若審批和執(zhí)法信息有沖突、相矛盾，會(huì)涉及法律問(wèn)題。因此，需做好全國(guó)文化市場(chǎng)技術(shù)監(jiān)管與服務(wù)平臺(tái)和各級(jí)行政區(qū)劃數(shù)據(jù)平臺(tái)之間的接入，針對(duì)目前存在的信息更新頻率低下、信息錄入不能滿(mǎn)足辦案需求的問(wèn)題，提升平臺(tái)數(shù)據(jù)更新頻率和信息錄入的及時(shí)性。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)所需的審批信息有時(shí)還需要通過(guò)人情關(guān)系的方式獲得，雖然審批信息與執(zhí)法信息的共享一直在被強(qiáng)調(diào)，但尚沒(méi)有通過(guò)制度化的形式對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。因此，應(yīng)對(duì)信息公開(kāi)和共享的頻率和內(nèi)容提出要求，形成信息共享的動(dòng)力機(jī)制。

　　（四）進(jìn)一步推進(jìn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)[8]

　　1.加強(qiáng)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法能力建設(shè)，鍛造“火線(xiàn)上的隊(duì)伍”。一是要明確綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的屬性定位，形成與執(zhí)法職能相匹配的機(jī)構(gòu)定位，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿文化市場(chǎng)管理的全過(guò)程。合理配置綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政編制與事業(yè)編制，保證機(jī)構(gòu)的編制總數(shù)，對(duì)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)做合理分配，保證機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性。二是做好平穩(wěn)過(guò)渡銜接，順應(yīng)當(dāng)前文化管理職責(zé)改革和文旅融合發(fā)展的趨勢(shì)，合理配置黨委和政府之間的監(jiān)管職能和執(zhí)法職責(zé)，做好相應(yīng)監(jiān)管權(quán)能的平穩(wěn)移交和有效銜接，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空，在職能劃轉(zhuǎn)中嚴(yán)格厘清行政管理、綜合執(zhí)法、基礎(chǔ)保障等不同職能崗位人員的轉(zhuǎn)隸規(guī)則，防止出現(xiàn)亂崗亂責(zé)現(xiàn)象。三是嚴(yán)格設(shè)定職業(yè)門(mén)檻和資質(zhì)管理，把好執(zhí)法人員的進(jìn)入關(guān)，盡量避免在執(zhí)法崗位中使用借調(diào)、外聘和派遣人員，保證專(zhuān)人專(zhuān)職，探索形成執(zhí)法資格年檢、執(zhí)法資質(zhì)等級(jí)管理和執(zhí)法資格吊銷(xiāo)等制度，強(qiáng)化約束。

　　2.完善綜合執(zhí)法隊(duì)伍基礎(chǔ)保障，增強(qiáng)執(zhí)法力量的戰(zhàn)斗力和向心力。一是做好存量人才的培訓(xùn)提升，形成規(guī)范化、常態(tài)化、定期化的人員培訓(xùn)制度；參照宣傳文化單位公務(wù)員管理要求進(jìn)行干部任免，綜合執(zhí)法人員依法依規(guī)參照公務(wù)員法管理；建立專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)機(jī)制，對(duì)工作人員在崗在職進(jìn)行學(xué)術(shù)研究、技能提升等予以一定的支持獎(jiǎng)勵(lì)。二是做好增量人員的選拔招募，實(shí)行管理素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)技能和政治素養(yǎng)并重的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步優(yōu)化人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，特別注重對(duì)有技術(shù)背景、專(zhuān)業(yè)背景和特殊才能人員的招募聘用，全面提高管理效能。三是加強(qiáng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施保障。著力保障執(zhí)法裝備及時(shí)到位，不斷增強(qiáng)對(duì)于智能化執(zhí)法終端設(shè)備和綜合智能管理平臺(tái)的改造提升。

　　注釋?zhuān)?/p>

　　[1]參見(jiàn)呂普生：《中國(guó)行政執(zhí)法體制改革40年：演進(jìn)、挑戰(zhàn)及走向》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。

　　[2]參見(jiàn)曹啟鵬：《文化體制改革實(shí)踐中文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的可行性路徑選擇》，《克拉瑪依學(xué)刊》2018年第2期。

　　[3]參見(jiàn)戢浩飛：《肖登輝論綜合執(zhí)法權(quán)的合理配置——基于執(zhí)法權(quán)發(fā)展面向的分析》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期。

　　[4]參見(jiàn)郝宗鈺：《論我國(guó)行政執(zhí)法主體的權(quán)力配置及監(jiān)督》，貴州大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文。

　　[5]參見(jiàn)史文清：《行政執(zhí)法權(quán)力配置的幾個(gè)問(wèn)題》，《理論前沿》2004年第20期。

　　[6]參見(jiàn)劉繼萍：《文化市場(chǎng)監(jiān)管立法的突出問(wèn)題與對(duì)策》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第2期。

　　[7]參見(jiàn)文化和旅游部文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法監(jiān)督局：《深化文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法改革》，《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2019年第2期。

　　[8]本部分由課題組成員孫博撰寫(xiě)，特此說(shuō)明。

　　祁述裕：民進(jìn)中央?yún)⒄h政特邀研究員，中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）文史部創(chuàng)新工程首席專(zhuān)家，教授，博士生導(dǎo)師，享受?chē)?guó)務(wù)院特貼專(zhuān)家。

　　徐春曉：中國(guó)傳媒大學(xué)文化產(chǎn)業(yè)管理學(xué)院博士研究生。